I GSK 3/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1227/20 w sprawie ze skargi W.T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1227/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną przez W. T. decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 2 czerwca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 5 września 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 r.) – zwanej dalej "k.p.a." w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L347.549) oraz art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ winien ustalić, czy jałówki zakupione przez skarżącego od córki pochodziły ze stada należącego uprzednio do niego, bądź też czy pomimo formalnej przynależności do różnych stad – były utrzymywane faktycznie w ramach jednego stada. Sąd przypisał w tym zakresie decydujące znaczenie danym zawartym w rejestrze producentów oraz w Systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt Sąd ponadto ocenił, że w sprawie nie doszło do sprzedaży krzyżowej, bo organ nie wykazał, że jałówki objęte refundacją urodziły się w stadzie skarżącego, a następnie zostały sprzedane jego córce i w dalszej kolejności, z wykorzystaniem pomocy finansowej, zostały odkupione z powrotem, bądź że skarżący kupił jałówki pochodzące od krów urodzonych w stadzie skarżącego, albo że stado to skarżący podzielił pomiędzy siebie i córkę. Sąd zauważył, że córka skarżącego nie występowała o pomoc finansową na nabycie zwierząt od skarżącego, ani że dochodziło do wymiany jałówek pomiędzy nią a skarżącym jedynie po to, by skorzystać z takiej pomocy. Sąd Wojewódzki podniósł ponadto, że podział stada skarżącego, z którego powstało stado należące do jego córki miał miejsce 10 lat przed ogłoszeniem o refundacji oraz, że organy nie wykazały tego, że jałówki zakupione przez skarżącego w 2017 r. były tymi samymi, co pochodzące z podziału bądź od krów wcześniej należących do skarżącego. Nie udowodniły także, zdaniem Sądu pierwszej instancji tego, że stada należące do skarżącego i jego córki były utrzymywane razem. Sąd Wojewódzki zauważył, że według ustaleń kontroli z 2019 r. takiej okoliczności nie stwierdzono i dostrzegł, że organy nie dokonały wymaganego w tej sprawie porównania stanu faktycznego sprzed i po uzyskaniu pomocy. Sąd ten zaakcentował również, że brak świadectw pochodzenia w dniu zakupu zwierząt nie może stanowić okoliczności przemawiającej na niekorzyść skarżącego. Sąd Wojewódzki przypomniał także, że posiadanie stada pod wspólnym adresem ani też związki rodzinne pomiędzy beneficjentem a zbywcą zwierząt nie stanowią przesłanek negatywnych uzyskania pomocy finansowej. Skargę kasacyjną od powyższego wniósł organ administracji, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzucił po pierwsze naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) – zwanej dalej "p.u.s.a." poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stan faktyczny nie odpowiada treści tych przepisów. Po drugie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 10a ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o Agencji" oraz art. 1 § i 2 p.u.s.a. przez błędne uznanie, że organ nie ustalił w sposób należyty i wyczerpujący stanu sprawy i błędnie uznał, że nie doszło do sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ dokonał wadliwej oceny dowodów, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji poprzez niewywiązanie się z obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i sporządzenie uzasadnienia z pominięciem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci wydruków z systemu oraz wykazu pokrewieństwa zwierząt. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się skuteczna, ale jedynie dlatego że istotnie – w niektórych postępowaniach prowadzonych przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa, z mocy przepisu art. 10a ust. 1 i 6 ustawy o Agencji nie stosuje się wymienionego w tym przepisie katalogu przepisów k.p.a., obejmującego m. in. art. 7, art. 77 § 1. Wyłączenie to obowiązywało w niniejszej sprawie, bowiem nie należała ona do enumeratywnie określonych w art. 10a ust. 6 ustawy o Agencji, w ramach których przewidziana w art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji modyfikacja zakresu zastosowania przepisu k.p.a. nie wchodziłaby w grę. Skoro zakreślony przez Sąd pierwszej instancji wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie korespondował z treścią wiążącego organy w tej sprawie przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, to przypisanie organom naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. było nieprawidłowe. Nie oznacza to samo w sobie, że czynności postępowania administracyjnego i ich wynik w postaci wydanych w tej sprawie decyzji nie naruszały prawa. Kwestie te jednak muszą zostać ponownie ocenione przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji. Jeżeli ponadto Sąd ten uznałby, że decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, na przykład samoistnie art. 80 k.p.a., wówczas w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy będą musiały zastosować autonomiczne reguły postępowania, określone w obowiązującym od 2022 r. przepisie art. 10a ust. 1a ustawy o Agencji. Przepis ten uzupełnia – w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego – podstawę prawną dokonywanych przez organy czynności postępowania. Przesądza o tym art. 8 ustawy z 24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 646). Należy także zauważyć, że wyłączenie stosowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie oznacza samo w sobie, że ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na skarżącym, bądź że organ zwolniony jest z dowodzenia faktów, z których wywodzi skutki prawne. Przeciwnie, w postępowaniu którego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, to organ administracji prowadzący postępowanie obowiązany jest wykazać fakty, na podstawie których ów obowiązek nakłada i uzasadnić przyczyny takiej decyzji. Stwierdzić należy, że przewidziane w art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. obarczających organ ciężarem dowodu i ustanawiających zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym ma sens przede wszystkim w tych postępowaniach, które uruchamiane są na wniosek i inicjatywa dowodowa należy do strony ubiegającej się o wsparcie. Jest w pełni zrozumiałe, że to jednostka ma wykazać przesłanki zasadności przyznania pomocy finansowej. Natomiast w przypadku, gdy postępowanie prowadzone jest w przedmiocie nałożenia na stronę obowiązku, w szczególności zwrotu pobranej nienależnie pomocy, nie można utrzymywać, że rozkład dowodu ma identyczny charakter. Wyłączenie stosowania części przepisów k.p.a. w szczególności nie oznacza – jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – że materiał dowodowy tej sprawy ma ograniczać się do dokumentów zgromadzonych w sprawie wniosku o udzielenie płatności. Przypomnieć należy, że przepis art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji nie wyłącza stosowania po pierwsze – zobowiązującego do działania na podstawie przepisów prawa art. 6 k.p.a. Nałożenie na jednostkę obowiązku w świetle tego uregulowania musi wynikać z materiału dowodowego i okoliczności udowodnionych. Po drugie – nie jest wykluczone stosowanie art. 77 § 2 k.p.a., uprawniającego organ do zmiany bądź uchylenia postanowienia dowodowego w każdym czasie. Skoro dopuszczalne jest modyfikowanie takiego postanowienia, to tym bardziej uprawnione jest jego wydawanie w przedmiocie dopuszczenia dowodu. Po trzecie materiał dowodowy może zostać uzupełniony na żądanie strony, o czym stanowi z kolei art. 78 § 1 k.p.a. Natomiast konsekwencją wyeliminowania stosowania art. 77 § 1 k.p.a. jest zwolnienie organu z bezwzględnego dążenia do prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli organy poprzestały na pewnych dowodach, nie wykazując tym samym zasadności sformułowanych twierdzeń, to nie ma podstaw do tego, by zobowiązywać je do kontynuowania postępowania administracyjnego i poszukiwania dalszych dowodów. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dojdzie do wniosku, że organy nie wykazały stanowiska zawartego w decyzji, to ewentualnemu wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego nie powinno już towarzyszyć zobowiązanie do kontynuowania czynności postępowania wyjaśniającego, ale do zakończenia go w inny sposób. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest szczegółowe, precyzyjne i prezentuje zarówno podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie. Sporządzono je zgodnie z regułami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ma także podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów naruszenia przepisów ustawy ustrojowej, bo Sąd pierwszej instancji wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków i nie wykroczył poza przypisane mu kompetencje. Należy także podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, a sprowadzającego się do stwierdzenia, że powiązania rodzinne pomiędzy beneficjentem a zbywcą zwierząt czy identyczny nawet adres rejestracji więcej niż jednego stada nie stanowią przeszkody uniemożliwiającej uzyskanie pomocy finansowej. Przeciwnie – zauważyć należy że gospodarstwa rolne często powstają w warunkach rodzinnych, w małych społecznościach. Nabywanie zwierząt od członków rodziny czy sąsiada może być uzasadnione choćby wysokim poziomem pewności co do stanu zdrowia zwierzęcia, jego wcześniejszego pochodzenia, a tym samym eliminowania zagrożenia epizootycznego. Uwaga ta ma szczególne znaczenie w kontekście celu pomocy, którą skarżącemu przyznano. O występowaniu sztucznych warunków gospodarowania nie może świadczyć to, że transakcje dotyczące zwierząt odbywały się pomiędzy bliskimi sobie rolnikami. W przeciwnym razie należałoby uznać, że członek rodziny rolnika, z którym współpracuje automatycznie zostaje ograniczony w uprawnieniach do pozyskiwania pomocy finansowej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie jest zasadny, bo koncentruje się on wokół twierdzenia o nietrafnym przyjęciu, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada treści przepisu. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji obowiązany będzie się wypowiedzieć ponownie, biorąc pod uwagę prawidłowo zidentyfikowany wzorzec kontroli legalności działalności administracji w obrębie prawa procesowego. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., dlatego że wprawdzie zaskarżony wyrok został uchylony, ale po pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej zostały uwzględnione w niewielkim tylko fragmencie, a po drugie – ich uwzględnienie wynikało z wadliwości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania wzorca sądowej kontroli.