II SA/Gl 64/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. M., J. L., D. P. i M. S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r. nr . [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] roku, sygn.[...], którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę o numerze 1 jednostka ewidencyjna M. obręb Z. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 12 maja 2020 r. R. M., J. L., D. P., M. S. (dalej: strony), reprezentowani przez radcę prawnego, wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę o numerze 1, jednostka ewidencyjna M., obręb Z., arkusz [...], dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...], zbytej w formie aktu notarialnego na rzecz Skarbu Państwa – "A." w T. Organ I instancji stwierdził, że skierowane do Starosty [...] żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (wszczętej z wniosku poprzednich właścicieli ww. nieruchomości, tj. E. L. i H. S. oraz R. M. z 13 czerwca 2005 r. o zwrot ww. nieruchomości) decyzją Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej nr [...] z [...] r., która uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Ustalono również, że R. M., wnioskiem z 6 listopada 2019 r., ponownie wniosła o zwrot tej samej nieruchomości, w związku z czym Starosta postanowieniem z [...] r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania. Mając zatem na uwadze, że sprawa zwrotu ww. nieruchomości została już prawomocnie rozpatrzona, postanowieniem z [...] r., nr [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot nieruchomości z 12 maja 2020 r.  Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożyły strony, reprezentowane przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów z zeznań świadków, które mogły znacząco przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawienie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/17. Ponadto, zdaniem skarżących błędnie uznano, że J. L. nie przysługuje status strony i że w stosunku do R. M. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest ostateczne. Postanowieniem z [...] r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy ww. postanowienie Starosty [...], mając na względzie głównie to, że w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna i prawomocna decyzja Starosty [...] w sprawie zwrotu nieruchomości z [...] r. nr [...], która zapadła w tożsamych ramach podmiotowych i przedmiotowych. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, tj Starosty [...] w powołaniu się na przesłankę innej uzasadnionej przyczyny w tym wypadku istnienia decyzji rozstrzygającej sprawę zwrotu nieruchomości podczas gdy skarżący złożyli skuteczny wniosek o unieważnienie decyzji na istnienie, której powołuje się organ I i II instancji; 2/ art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i bezzasadne i niczym nie umotywowane wyłączenie przez organ II instancji, tj. Wojewodę Śląskiego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] z dnia [...] roku nr [...], który to wniosek jako dalej idący i mający dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie o charakterze zagadnienia wstępnego winien zostać rozpoznany w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu wniosku skarżących o zawieszenie niniejszego postępowania; 3/ art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. art. 126 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez wskazania podstawy prawnej przy równoczesnym oparciu go na art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącej merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości przy wskazaniu w treści uzasadnienia, iż organ II instancji nie prowadzi niniejszego postępowania merytorycznie przez co treść sentencji postanowienia nie przystaje w ogóle do uzasadnienia sporządzonego przez organ II instancji a tym samym wydania przez organ II instancji postanowienia obarczonego wadą nieważności; 3/ art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie poprzez bezzasadne wyłączenie do odrębnego postępowania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] bez zawieszenia niniejszego postępowania przez co skarżący zostają narażeni na poważną szkodę i utratę uprawnienia do ponownego złożenia wniosku o zwrot nieruchomości z uwagi na upływ terminu przewidziany do tej czynności; 4/ art. 79 a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie niniejszego postępowania wobec złożenia przez skarżących dalej idącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] a tym samym wykazania iż niniejsze postępowanie może być prowadzone wobec braku przesłanki istnienia decyzji ostatecznej; 5/ art. 98 § 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia bez odniesienia się do wniosku strony o zawieszenie postępowania; W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o: 1) uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez organ II instancji, ewentualnie o 2) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego przez organ I instancji tj. Starostę [...], ewentualnie o 3) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...], 4) ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi rozpoznania w niniejszym postępowaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zgłoszonego przez skarżących. W uzasadnieniu skarżący wywodzą, ze Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] roku odmówił wszczęcia postępowania jako podstawę odmowy powołał się na art. 61a § 1 k.p.a. bowiem wskazał, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku. Odmówił także J. L. występowania w sprawie w charakterze strony stwierdzając że nie wykazał on faktu bycia spadkobiercą E. L. Dodatkowo stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołują się skarżący nie ma zastosowania w sprawie bowiem w tym przypadku zbycie nieruchomości nastąpiło w drodze cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej czyli decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym wypowiedział się merytorycznie co do rozstrzygnięcia wniosku skarżących. Skarżący w zaskarżyli wskazane postanowienie Starosty [...], gdzie w zażaleniu podnieśli szereg naruszeń przepisów prawa. Organ II instancji przesłał skarżącym decyzję Starosty [...] z [...] roku celem ustosunkowania się do niej. W wyniku tego skarżący złożyli pismo procesowe z dnia 9 listopada 2020 roku, w którym podnieśli nieważność doręczonej im decyzji Starosty [...] z [...] roku oraz złożyli wniosek o  zawieszenie postępowania o zwrot nieruchomości do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po E. L. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, iż podziela on zapatrywanie organu I instancji gdyż w niniejszym przypadku należało zastosować art. 61 a k.p.a z uwagi na istnienie innych uzasadnionych przyczyn do odmowy wszczęcia postępowania tj. funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Stwierdził ponadto iż decyzja ta wiąże spadkobierców osób które dokonały zbycia nieruchomości której dotyczył wniosek. Równocześnie wskazał że w sytuacji zastosowania w sprawie art. 61 a k.p.a. organ nie może formułować ocen i wniosków merytorycznych. Dlatego też uznał zarzuty wskazane w zażaleniu Jako chybione. Równocześnie oparł wydane przez siebie postanowienie na przepisach materialnych dotyczących merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości. Zdaniem skarżących, niedopuszczalnym jest wydanie postanowienia opartego na przepisie art. 61 a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy organ podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia. Nie można bowiem z oczywistych względów odmówić wszczęcia postępowania, które już się toczy. Nadto organ II instancji wyłączył do odrębnego postępowania zgłoszony przez skarżących zarzut nieważności decyzji z dnia [...] roku i zawiesił tam postępowanie. Biorąc pod uwagę że zarzut nieważności decyzji z [...] roku jest nierozerwalnie związany z niniejszym postępowaniem nie powinien być rozpoznawany w odrębnym postępowaniu. A jeśli już to do czasu jego zakończenia niniejsze postępowanie powinno zostać zawieszone. Niestety organ nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazał też dlaczego wyłączył go do odrębnego postępowania ani też nie wytłumaczył dlaczego w jednym postępowaniu oczekuje na postanowienie Sądu o nabyciu spadku przez skarżącego J. L. a w drugim postępowaniu brak takiego postanowienia uznaje za nieistotny i orzeka co do istoty sprawy. Ponadto organ II instancji nie odniósł się do zarzutu stawianego przez Starostę [...] o braku przymiotu strony dla J. L. który póki co nie uzyskał jeszcze postanowienia o stwierdzeniu spadku po E. L. Nie odniósł się także do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu uzyskania przez niego stosownego postanowienia Sądu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania znajdują pełne uzasadnienie. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem odmowa wszczęcia postępowania ma charakter obligatoryjny jeśli wystąpi jedna z przyczyn wymienionych w przepisie, a więc żądanie wszczęcia pomiot nie dysponujący w sposób oczywisty interesem prawnym, bądź zachodzą inne przyczyny niedopuszczalności wszczęcia, w tym przeszkoda w postaci res iudicata (rzeczy osądzonej). W rozpatrywanej sprawie, co nie budzi wątpliwości, sprawa zwrotu nieruchomości – działki nr 1, została prawomocnie "osądzona" decyzją Starosty [...] z [...] r. O tożsamości sprawy przesądzają elementy przedmiotowe (kwestia zwrotu działki nr 1) oraz podmiotowe. Jeśli chodzi o te drugie, to mimo zmian w zakresie stron postępowania, wynikających z następstwa prawnego pod tytułem ogólnym (spadkobranie), nie można uznać je za takie, które skutkują powstaniem nowej sprawy administracyjnej. W istocie rzeczy, w ramach tej samej sprawy miały miejsce jedynie przekształcenia podmiotowe polegające na tym, że spadkobiercy w osobach D. P. i M. S. wstępowali w sytuację prawnorzeczową spadkodawcy (H. S., będącej obok E. L. oraz R. M. współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości), wobec których zapadła już decyzja o odmowie zwrotu. Weszli oni w miejsce spadkodawczyni sytuację prawną ukształtowaną decyzją z [...] r. o odmowie zwrotu. Wobec tego prawomocne załatwienie sprawy zwrotu tworzy stan rzeczy osądzonej i tym samym stanowi inną przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości. Jeśli chodzi o J. L., to postępowanie wstępne, prowadzone przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, że nie dysponuje on postanowieniem o stwierdzeniu nabyciu spadku po E. L., a tym samym w sposób oczywisty nie dysponuje przymiotem strony w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości. To uprawniało organ do odmowy wszczęcia postępowania bowiem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Sąd nie podziela żadnego z zarzutów podnoszonych w skardze, zwłaszcza w tej części, która dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu z wniosku skarżących i wynikającej stąd konieczności zakończenia go merytoryczną decyzją. Do wszczęcia postępowania, wbrew twierdzeniom skarżących nie doszło z opisanych wyżej przyczyn. Natomiast czynności podejmowane w sprawie przez organ I instancji miały miejsce na etapie postępowania wstępnego, poprzedzającego wszczęcie właściwego postępowania, a którego przedmiotem są okoliczności, o których mowa w art. 61a 1 k.p.a. Nie było także podstaw do zawieszenia postępowania, skoro nie zostało ono zawiązane. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.