IV SAB/Wa 265/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. Z. i W. Z. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadu oddala skargę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Z. i G. Z. (dalej Skarżący), prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "[...]", zarzucili bezczynność Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ, Organ) w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia – z terytorium [...] na terytorium Polski – odpadu w postaci pojazdu marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], przeznaczonego do demontażu na części. Skarżący, reprezentowani w niniejszym postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili Organowi rażące naruszenie 1. art. 25 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, poprzez zaniechanie wydania postanowienia wszczynającego postępowanie i zaniechanie wezwania strony do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów; 2. art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską - poprzez pozbawienie strony możliwości skorzystania z ochrony Sądu administracyjnego. Na podstawie przywołanych zarzutów wnieśli o nakazanie Organowi wszczęcia względem Skarżących postępowania na podstawie art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, stwierdzenie, że GIOŚ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli oraz zweryfikowania jej rezultatów we współpracy z [...] organami GIOŚ ustalił, że nienadający się do użytku pojazd marki [...] nr ident. nadwozia [...] został wyrejestrowany [...] stycznia 2015 r. i odebrany przez [...] [...] stycznia 2015 r. Nastąpiło przemieszczenie pojazdu z [...] do Polski bez uprzedniego zgłoszenia odpadu. Jednak z uwagi na fakt, że pojazd został zagospodarowany w uprawnionej instalacji brak było, zdaniem GIOŚ, podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie określenia sposobu jego zagospodarowania w trybie art. 25 i 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zamiast tego WIOŚ wszczął od razu postępowanie zmierzające do wymierzenia kary administracyjnej w wysokości 50.000 złotych na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W ocenie Skarżących, przywołane okoliczności nie oznaczają przyzwolenia na zaniechanie wszczynania postępowania na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nawet w wypadku uprzedniego prawidłowego zagospodarowania odpadów w instalacji. Zgodnie z tym przepisem organ wszczyna postępowanie w tym przedmiocie z urzędu, co oznacza brak dowolności czy uznania administracyjnego, lecz obowiązek. Skarżący podkreślili zarazem, że ustawodawca wprowadził dwa odrębne tryby postępowania, w których strona może bronić swojego interesu prawnego przez dowodzenie, że przemieszczony przez granicę przedmiot nie stanowi odpadu. Zaniechanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 25 ust. 1 przywołanej ustawy oznacza dwukrotne pozbawienie strony możliwości skorzystania z ochrony przed sądem administracyjnym. Skarżący podkreślili ponadto, że przez zaniechanie wszczęcia postępowania z art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nastąpiło pozbawienie Stron prawa do Sądu. Ustawa wyraźnie przewiduje środki zaskarżenia, w ramach których strona miała prawo dowodzić faktów zgodnie z jej interesem. Konstytucja Rzeczpospolitej w art. 45 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w związku z przekazaniem do Organu dużej liczby zaświadczeń o demontażu pojazdów pochodzących z terenu [...], zwrócił się do właściwego WIOŚ z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli działalności prowadzonej przez Skarżących. W trakcie przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2015 r. – [...] stycznia 2016 r. kontroli ustalono, że wszystkie pojazdy, wobec których wydano zaświadczenia o demontażu pojazdu, zostały poddane demontażowi. GIOŚ, w celu weryfikacji informacji pozyskanych podczas kontroli, zwrócił się do właściwego [...] organu, który wskazał, że [...] nr ident. nadwozia [...] został wyrejestrowany [...] stycznia 2015 r. i wystawiony do sprzedaży na części, z uwagi na uszkodzony silnik. W ocenie GIOŚ, odpad przemieszczony z terytorium [...] został zagospodarowany w uprawnionej instalacji, a zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania przez GIOŚ w sprawie określenia sposobu jego zagospodarowania w trybie art. 25 i 26 ustawy o przemieszczaniu odpadów. Pismem z [...] grudnia 2020 r. Skarżący złożyli ponaglenie do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez wydanie postanowienia i wezwanie Skarżących do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Organ wyjaśnił, że postępowania administracyjne wszczynane w trybie przywołanych w skardze przepisów, mają w istocie na celu określenie sposobu gospodarowania odpadami. W omawianej sprawie GIOŚ w wyniku podjęcia pierwszych czynności wyjaśniających, tj. dokonania analizy zaświadczeń o demontażu nadesłanych przez Skarżących, w trybie art. art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2020 r., poz. 2056), w tym m. in. zaświadczenia nr [...] ustalił, że pojazd ten został zdemontowany [...] marca 2015 r., co znalazło potwierdzenie podczas kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ. Organ podkreślił, że przedmiotowy pojazd w momencie stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów, tj. po otrzymaniu [...] września 2016 r. informacji od [...] organów, fizycznie już nie istniał. Biorąc pod uwagę, że wyłącznym celem postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 25 i 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest zobowiązanie podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne przemieszczanie odpadów do ich zagospodarowania w uprawnionej instalacji (tj. poddanie ich procesowi odzysku), w ocenie GIOŚ brak jest przedmiotu postępowania, uzasadniającego prowadzenie takiego postępowania. Organ wyjaśnił również, że w istocie, postępowania dotyczące określenia sposobu gospodarowania odpadami oraz te w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej są odrębne. Nie oznacza to jednak, zdaniem Organu, że w przypadku przeprowadzenia obu tych postępowań, w obu strona może skutecznie kwestionować słuszność uznania przedmiotu przemieszczania za odpad. Zdaniem Organu, w wypadku, gdy w obrocie prawnym znalazłoby się ostatecznie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w którym organ uznałby przedmioty za odpady (postanowienie lub decyzja - odpowiednio z art. 25 lub art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów), wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wydając decyzję w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, byłby związany ostatecznym rozstrzygnięciem, w zakresie tego, które przedmioty zostały uznane za odpady. Ponowne orzekanie w tym zakresie w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej stanowiłoby naruszenie przepisów prawa i skutkowałoby wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W wypadku nieprzeprowadzenia postępowania dotyczącego określenia sposobu zagospodarowania odpadu, WIOŚ w decyzji nakładającej karę pieniężną obowiązany jest samodzielnie uzasadnić i wykazać, że przedmioty stanowiły odpady, które zostały sprowadzone do Polski nielegalnie. Odnośnie zarzutu pozbawienia Skarżących prawa do sądu, GIOŚ wyjaśnił, że mieli oni możliwość kwestionowania kwalifikacji przedmiotowego pojazdu jako odpadu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W związku zaś z brakiem możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie określenia sposobu zagospodarowania odpadu, Skarżącym nie przysługiwało prawo odwołania od stanowiska określającego sposób zagospodarowania odpadu, a pośrednio co do uznania danego przedmiotu za odpad. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy nadmienić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów m. in. wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania decyzji administracyjnych. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba też zaznaczyć, że w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 3225 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Na wstępie podkreślenia wymaga, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. I tak w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencję przyjętej zasady szybkości postępowania - stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być rozstrzygane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Co istotne w niniejszej sprawie - w postępowaniu odwoławczym – załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Niewątpliwie, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiła ocena, czy bierność organu w zakresie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów należało zakwalifikować jako bezczynność, co oznacza, że Skarżący mogli skutecznie żądać zobowiązania Organu do jego wszczęcia. Podkreślenia wymaga, że niesporna jest okoliczność i nie budzi wątpliwości Sądu, iż Skarżący zagospodarowali sporny pojazd (nastąpił jego demontaż) [...] marca 2015 r., czyli przed powzięciem wiadomości przez Organ o jego sprowadzeniu na terytorium Polski, ustaleniem, że stanowił on odpad i został nielegalnie przemieszczony. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może zostać wszczęte zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu. Pomiędzy tymi sposobami wszczęcia postępowania istnieją jednak zasadnicze różnice. W razie wszczęcia postępowania na żądanie strony datę jego wszczęcia stanowi dzień doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 k.p.a.). Tylko w takim wypadku możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania - przesłanki jej zostały ujęte w art. 61a § 1 k.p.a. Na postanowienie o odmowie wszczęcia służy zaś zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Co tyczy się natomiast wszczęcia postępowania z urzędu wyjaśnienia wymaga, że działanie takie podejmuje organ administracji publicznej w oparciu o znane okoliczności, normę kompetencyjną oraz normę prawa materialnego będącą podstawą wydania decyzji. W ocenie Sądu, żądanie wszczęcia postępowania zgłaszane przez podmioty, którym nawet przysługiwałby przymiot strony w razie wszczęcia z urzędu takiego postępowania administracyjnego w danej sprawie - nie wiążą organu. Nie wywołują tez skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Tego rodzaju pismo stron należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Każdorazowo jednak, konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie właściwego organu administracji, który zważywszy na okoliczności sprawy podejmuje decyzję, czy z tego uprawnienia ma skorzystać. W niniejszej sprawie przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę oceny wstępnie ustalonych przez Organ okoliczności był art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zgodnie z powołanym przepisem, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w wypadku stwierdzenia, że doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów, wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa - w drodze postanowienia - osobę odpowiedzialną za takie przemieszczanie (m. in. odbiorcę odpadów) do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Jednym z nich jest poddane odpadu odzyskowi lub unieszkodliwianiu w sposób racjonalny ekologicznie (art. 24 ust. 3 rozporządzenia 1013/2006). Jednakże dobrowolne podjęcie przez Strony czynności nakazanych w art. 24 rozporządzenia 1013/2006 skutkuje brakiem podstaw organu do wszczęcia postępowania, które w tej sytuacji od początku byłoby bezprzedmiotowe. Tym samym nie każde nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów skutkuje wszczęciem postępowania na podstawie art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W rozpatrywanej sprawie Organ, w wyniku podjęcia pierwszych czynności wyjaśniających, czyli m. in. analizy zaświadczenia nr [...] ustalił, że pojazd marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] został już zdemontowany [...] marca 2015 r., co znalazło potwierdzenie podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez WIOŚ. We współpracy z organami [...] ustalono ponadto, że pojazd ten został wyrejestrowany na terenie [...] [...] stycznia 2015 r., po czym z uwagi na uszkodzony silnik został wystawiony do sprzedaży na części na portalu aukcyjnym. Następnie w wyniku przyjęcia tej oferty pojazd ten został zakupiony i odebrany przez "[...]". Ustalenia podjęte przez Organ w tej sprawie miały jednak charakter wstępny, miały służyć stwierdzeniu czy zachodziły podstawy do wszczęcia tego postępowania, jak żądali Skarżący. Organ ustalił zatem, że po pierwsze sporny pojazd został zdemontowany (nie istniał fizycznie podczas kontroli prowadzonej od [...] grudnia 2015 r. do [...] stycznia 2016 r.). Po wtóre, że sporny pojazd był odpadem i został przemieszony na terytorium Polski nielegalne – bez wymaganego zgłoszenia. Sekwencja poczynionych ustaleń skutkowała brakiem podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Przesłanki wszczęcia postępowania wynikające z przepisu prawa materialnego nie zostały zatem spełnione, z uwagi na nieistnienie przedmiotu – pojazdu stanowiącego odpad. Nie wystąpiły wobec tego podstawy do żądanego działania po stronie Organu administracji. Wszczęcie postępowania z urzędu, które od początku byłoby bezprzedmiotowe należałoby uznać za niecelowe, a poza tym godziłoby w zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.). W ocenie Sądu, chybione są zarzuty, że Organ przez brak wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów naruszył art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Sąd podziela stanowisko Organu, że w istocie Skarżący zmierzają do zapewnienia sobie dwukrotnej możliwości kwestionowania przyjętego przez Organ stanowiska, iż sporny pojazd stanowił odpad. W razie ujawnienia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów organy zobligowane są do podjęcia działań, które z jednej strony mają chronić środowisko naturalne, z drugiej zaś pociągnąć do odpowiedzialności osoby, które nielegalnie przywiozły odpady. W praktyce może dojść do wszczęcia dwóch odrębnych postępowań, a mianowicie postępowania w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadu (art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) oraz postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). Podkreślenia wymaga jednak, że postępowania te w pierwszej instancji są prowadzone przez różne organy – odpowiednio - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Z tego względu nieuprawnione są twierdzenia Skarżących, że Organ wszczął postępowanie na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zamiast wszczęcia postępowania na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Trafnie, co do zasady, twierdzą Skarżący, że w obu postępowaniach Organy administracji zobligowane są do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie zasługuje jednak na akceptację ich pogląd, że w obu postępowaniach Organy mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych, skoro dotyczą tego samego spornego pojazdu. W ocenie Sądu, domaganie się przez Skarżących "zwielokrotnienia ochrony" i prowadzenia dwóch wskazanych postępowań w sytuacji, gdy Skarżący zagospodarowali sporny pojazd (nastąpił jego demontaż) już [...] marca 2015 r., czyli przed powzięciem przez Organ wiadomości o jego nielegalnym przemieszczeniu na terytorium Polski, ustaleniu, że stanowił on odpad - zmierza raczej do nadużycia prawa do sądu. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do postawienia GIOŚ zarzutu bezczynności i zobowiązania go wyrokiem Sądu administracyjnego do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak sentencji.