I SA/Wa 1467/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] orzekł o ustaleniu M. K. opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. działki nr [...] położonej w [...] wskutek jej podziału. W uzasadnieniu wskazano, że podział wskazanej nieruchomości (na wniosek właściciela) został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] (decyzja ta stała się ostateczna w dniu 30 września 2016 r.). Jak określił rzeczoznawca majątkowy wartość działki przed podziałem wynosiła [...] zł, po podziale wzrosła do kwoty [...] zł, a więc o [...] zł. Opłata adiacencka związana z podziałem (30 % wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2013 r. Nr [...]; Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] września 2013 r., poz. [...]) wyniosła zatem [...] zł. Od powyższej decyzji M. K. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego podział działki nr [...] na działki pod budownictwo jednorodzinne miał miejsce w dniu 9 października 1997 r. W wyniku tego podziału powstała m. in. działka nr [...], w decyzji podziałowej zaznaczono, że w perspektywie ma być ona przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Uchwałę w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej Rada Miasta podjęła dopiero w dniu 19 września 2013 r. I wówczas i teraz są to działki pod budownictwo jednorodzinne. Wybór, czy skarżący je komuś daruje, czy też sprzeda należy do niego. Po decyzji podziałowej skarżący musiał zmienić zawód, co zmieniło sytuację całej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że opłata adiacencka jest należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U z 2020 r., poz. 65 ze zm) konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Podkreślono, że podział nieruchomości powoduje bowiem wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale. Wskazano, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że mocą decyzji z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...] na wniosek M. K. zatwierdził podział działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] na działki : -nr [...] o pow. [...] ha, -nr [...] o pow. [...] ha, - nr [...] o pow. [...]ha, -nr [...] o pow. [...] ha. Rzeczoznawca majątkowy – A. K. we wrześniu 2019 r. sporządziła operat szacunkowy, mający na celu określenie wartości nieruchomości przed i po podziale w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycena została wykonana podejściem porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Biegła poddała analizie rynek lokalny - rynek nieruchomości o pow. od [...] ha do [...] ha przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną położonych w [...], [...], [...], [...], [...] (transakcje od września 2017 r.). Przed podziałem (działka nr [...]) wartość działki została określona na podstawie transakcji porównywalnych nieruchomości (nieruchomości podobnych). Jako cechy i wagi przyjęła: lokalizacja ogólna (20 %), lokalizacja szczegółowa (15 %), (30 %), dostęp powierzchnia gruntu (20 %), uzbrojenie terenu (10 %) oraz walory użytkowe i możliwości inwestycyjne (35 %). W ten sposób ustaliła, że wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła [...] zł, (słownie: [...]zł), zaś po podziale wzrosła do kwoty [...] zł, (słownie: [...] zł); działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, nr [...] – [...] zł i [...]- [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem wyniósł zatem kwotę [...] zł. Wskazano ponadto, że na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, gdzie stawka opłaty adiacenckiej związanej z podziałem została ustalona na 30 % . Zatem opłata adiacencka od wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału została ustalona na kwotę [...] zł. Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, że opłata została ustalona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem. Podkreślono, że w sprawie miał bowiem miejsce podział nieruchomości dokonany na wniosek jej właściciela, wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału został udowodniony przez rzeczoznawcę majątkowego, w sprawie została prawidłowo zastosowana stawka opłaty wynikająca ze stosownej uchwały (30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, co jest zgodne z ustawą), nie nastąpiło przedawnienie możliwości naliczenia opłaty (nie upłynął bowiem okres 3 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji podziałowej, co miało miejsce w dniu 30 września 2016 r.) do czasu wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty, co miało miejsce w dniu 18 września 2019 r. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego Kolegium podkreśliło, że nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego, jakoby na dzień podziału nie obowiązywała stosowna uchwała w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wbrew twierdzeniu skarżącego naliczona opłata nie jest związana z podziałem z 1997 r. (wtedy najprawdopodobniej na podstawie decyzji z dnia [...] października 1997 r. z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...]), ale podziałem działki nr [...], której podział (na wniosek właściciela) został zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2016 r. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. wniósł M. K. wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt o czym mowa w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie uchybiły zastosowanym w sprawie przepisom prawa. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U z 2020 r., poz. 65 ze zm, dalej jako u.g.n.). Art. 98a ust 1 tej u.g.n. stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust 1b). Z powyższego wynika zatem, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, a mianowicie dokonano (na wniosek właściciela) podziału nieruchomości, zaś Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tego skarżący nie kwestionował oraz nie kwestionował także, że złożył wniosek o podział omawianych nieruchomości. Wskazać również należy, że zachowany został termin z art. 98a ust 1 u.g.n., gdyż w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2016 r. zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej działki stała się ostateczna 30 września 2016 r. Postępowanie w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte 18 września 2019 r., a zatem jeszcze przed upływem ustawowego terminu. Po nowelizacji przepis art. 98a u.g.n. uzyskał inne brzmienie i stanowi, że termin trzech lat stosuje się do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem. Wobec spełnienia omówionych przesłanek przejść należało zatem do oceny prawidłowości sporządzonego dla potrzeb niniejszego postepowania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. Na wstępie podkreślić należy, że skarżący nie wskazał żadnych argumentów dotyczących ewentualnych jego nieprawidłowości. Przedmiotowy operat został w ocenie Sądu prawidłowo oceniony przez organ jako dowód w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy - jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Tym niemniej swobodna ocena dowodów nie może stanowić oceny dowolnej. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. W ramach tak definiowanej oceny organ winien opierać swoje ustalenia na dowodach zgodnych z przepisami prawa i dokonywać ustaleń zgodnych z wiedzą, doświadczeniem życiowym oraz zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazać należy, że organ może zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowo-administracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania z 27 września 2019 r. wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Biegła w sposób prawidłowy poddała analizie lokalny rynek nieruchomości o powierzchni od [...] ha do [...] ha, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, położonych w [...], [...], [...], [...] i [...]. Biegła wskazała na cechy i wagi – współczynniki mające wpływ na ustalenie wartości nieruchomości tj. lokalizację ogólną - 20%, lokalizację szczegółową -15%, dostęp - 30%, powierzchnia gruntu – 20%, uzbrojenie terenu – 10% oraz walory użytkowe i możliwości inwestycyjne – 35 %. Biegła ustaliła na podstawie tak zebranych i porównanych danych wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po podziale na kwotę [...] zł. Natomiast ustalona w wyniku tego wzrostu wartości wysokość opłaty adiacenckiej znajduje podstawę w uchwale Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2013 r. Nr [...]. Biegła scharakteryzowała zatem nieruchomości podobne, wskazała jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisała odpowiednie zakresy współczynników korygujących. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się zatem do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu dążyć do wyjaśnienia czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13, CBOSA). Wskazać przy tym należy, że szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ) W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Sąd oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań uznał, że operat ten może stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie jest dotknięty wadą, która może wpłynąć na wynik wyceny. Jednocześnie, choć na marginesie podkreślenia wymaga, że niniejsze postępowanie prowadzone było na skutek przeprowadzonego na wniosek skarżącego podziału działki nr [...] dokonanego na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [... ]września 2016 r. i nie odnosiło się do podziału działki nr [...], który miał miejsce w 1997 r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.