II SA/Sz 140/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stypendium rektora I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2020 r. M. W. (dalej "Skarżący" lub "Strona") złożył wniosek do Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] o przyznanie stypendium rektora w roku akademickim 2020/2021. Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej "k.p.a.") oraz art. 86 ust. 2 oraz art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.), § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu zasad i trybu przyznawania świadczeń dla studentów i doktorantów Uniwersytetu [...] w roku akademickim 2020/2021, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 95/2020 Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 22 lipca 2020 r. w sprawie ustalenia Regulaminu zasad i trybu przyznawania świadczeń dla studentów i doktorantów Uniwersytetu [...] w roku akademickim 2020/2021" (dalej "regulamin"), odmówiła przyznania Skarżącemu wnioskowanego stypendium. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Skarżący nie spełnił przesłanek umożliwiających otrzymanie świadczenia, gdyż upłynął okres 6 lat studiowania od momentu rozpoczęcia przez Stronę studiów po raz pierwszy. Skarżący złożył do Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] odwołanie podnosząc, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, tj. art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] utrzymała w mocy decyzję Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Odwoławcza Komisja potwierdziła, że nie zachodzi możliwość przyznania stypendium z uwagi na to, iż upłynął okres 6 lat (72 miesięcy) studiowania od momentu rozpoczęcia przez Stronę studiów. Wyjaśniła, że wydając decyzję kierowała się przepisem art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz stanowiskiem Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, według którego powyższy przepis określa łączny okres (nieprzekraczający 6 lat kalendarzowych, tj. 72 miesięcy), w którym danej osobie przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenia w ramach studiów - niezależnie od ich rodzaju i długości trwania, jak też uczelni, na których są odbywane. Dla biegu tego terminu nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenia oraz czy je pobiera. 6-letni okres przysługiwania świadczeń rozpoczyna się w momencie podjęcia studiów i nabycia praw studenta po raz pierwszy (na pierwszym kierunku studiów), co następuje z chwilą złożenia ślubowania. W przypadku ukończenia studiów pierwszego stopnia i podjęcia studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich, liczenie wskazanego okresu powinno być kontynuowane, a nie rozpoczynać się od nowa. Sumowaniu podlegają wyłącznie okresy studiowania na tych studiach, natomiast przerwę pomiędzy tymi studiami wyłącza się. Do 6-letniego okresu przysługiwania świadczeń należy wliczać także okresy studiowania sprzed wejścia w życie ww. ustawy (tj. sprzed 1 października 2018 r.). Organ ustalił, że Skarżący po raz pierwszy studia rozpoczął [...] października 2014 r. na kierunku Ekonomia Uniwersytetu [...] w T., zaś z listy studentów został skreślony w dniu [...] września 2015 r. Od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] lutego 2019 r. studiował na kierunku Administracja Uniwersytetu [...]. Z dniem [...] października 2020 r. podjął kolejny kierunek studiów prawo, które obecnie kontynuuje. Organ dokonując zsumowania wszystkich okresów, w czasie których posiadał Skarżący status studenta ustalił, że do dnia 1 października 2020 r. studiował on łącznie przez okres 72 miesięcy, tj. 6 lat, co wyklucza przyznanie świadczenia z funduszu stypendialnego. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie: - art. 6 i 7 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez błędną interpretację art. 93 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wyrażającą się w błędnym przyjęciu, że 6-letni termin, o którym mowa w tym przepisie, rozpoczyna się od podjęcia studiów po raz pierwszy, - art. 6 i 7 k.p.a. (zasady legalizmu) poprzez dodanie przesłanki "rozpoczęcia studiów" do przepisu ustawy będącej podstawą do odmowy wydania decyzji, - art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie katalogu źródeł prawa ujętego w Konstytucji RP, wobec powołania się na stanowisko Ministerstwa Edukacji i Szkolnictwa Wyższego, - art. 9 i 10 k.p.a. w związku z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się ze stanowiskiem Ministra oraz niepoinformowanie o fakcie jego otrzymania, - art. 10 w zw. z art. 79a § 2 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do całokształtu materiału dowodowego, - art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wobec nieprzyznania stypendium z uwagi na błędną interpretacje prawa. Zdaniem Skarżącego, nie ma podstaw do przyjmowania kryteriów początku biegu terminu, o którym mowa w art. 93 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, jako tożsamego z rozpoczęciem studiów. Sama ustawa przewiduje, że ubiegać można się o stypendium po ukończeniu pierwszego roku studiów. Stypendium rektora przysługuje za osiągnięcia w nauce, a nie można tych osiągnięć weryfikować już w momencie zapisu na studia. Stąd też należy przyjąć, że 6-letni termin rozpoczyna się najwcześniej z momentem pierwszego formalnego nabycia prawa do stypendium i biegnie przez okres, w którym student miał prawo do ubieganie się o stypendium lub ewentualnie, że 6-letni termin, to łączny okres rzeczywistego pobierania stypendium. Skarżący podkreślił, że wymogi do przyznania stypendium spełnił w roku 2016/2017 dostając się na drugi rok studiów, a zatem sporny termin jeszcze nie upłynął. W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Skarżącemu stypendium rektora z powodu przekroczenia przez Skarżącego 6-letniego okresu studiowania. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej "ustawa"). W myśl art. 86 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy student może ubiegać się o stypendium rektora, zaś przyznanie świadczenia oraz odmowa jego przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy nie odwołał się do 6-letniego okresu studiowania, lecz do okresu pobierania stypendium. Ustawodawca bowiem jednoznacznie wskazał, że chodzi o możliwość otrzymywania stypendium nie dłużej niż przez okres 6 lat. W uzasadnieniu do projektu ustawy potwierdzono, że sześcioletni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, powiązany jest bezpośrednio z pobieraniem świadczenia, o czym świadczy stwierdzenie, że "w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat". Wskazać zatem należy, że pojęcie "przysługuje", którym posłużono się w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy należy odnosić do świadczeń, które zostały przyznane po spełnieniu wszystkich kryteriów. Sam status studenta nie powoduje powstania uprawienia do uzyskania danego stypendium, gdyż wymagane jest także wyrażenie woli uzyskania świadczenia oraz spełnienie dodatkowych wymagań przewidzianych dla świadczenia danej kategorii (w przypadku stypendium rektora warunków określonych w art. 91 ustawy). Z kolei to, czy dane świadczenie przysługuje uzależnione jest od decyzji właściwego organu uczelni. W rezultacie 6-letni okres należy odnosić do okresu, w którym student spełniał przesłanki do otrzymywania pomocy finansowej określonej w ustawie i jednocześnie był beneficjentem świadczenia przyznanego przez organy uczelni. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w ustawie nie zawarto przepisu ograniczającego lub wyłączającego prawo do uzyskania stypendium ze względu na posiadanie statusu studenta przez okres dłuższy niż sześć lat. Z przepisów art. 93 ust. 2 pkt 1 oraz art. 94 ustawy wprost wynika w jakich sytuacjach studentowi prawo do stypendium nie przysługuje lub kiedy wygasa decyzja o przyznaniu świadczenia. Żadna z tych regulacji nie wiąże prawa do stypendium z nadmiernie długim okresem studiowania, który może być spowodowany nie tylko nieprzykładaniem się do nauki, lecz sytuacją zdrowotną, losową czy ekonomiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 222/20, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to, że niezależnie od tego, przez jaki okres dana osoba posiada status studenta, prawo do pobierania świadczeń wymienionych w art. 86 ust.1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy ma tylko przez okres 6 lat, chyba że zachodzą wyłączenia, o których mowa w art. 93 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy. Z tych też względów zgodzić należy się ze Skarżącym, że nie można - jak to uczyniły organy - utożsamiać początku ww. okresu z momentem rozpoczęcia studiów i nabycia po raz pierwszy praw studenta. Okoliczności te pozostają bez znaczenia dla oceny okresu przewidzianego w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro bowiem z samym statusem studenta ustawa nie wiąże możliwości otrzymywania świadczeń stypendialnych, to nie sposób przyjąć, aby z momentem rozpoczęcia studiów zaczynał biec termin 6 lat ograniczający czas przysługiwania stypendium. Naturalną konsekwencją takiego sposobu zrozumienia analizowanego przepisu jest również to, że sumowaniu nie podlegają okresy studiowania na studiach, lecz okresy pobierania świadczenia stypendialnego. Na gruncie niniejszej sprawy organy obu instancji nie rozważyły, czy Skarżący pobierał świadczenia stypendialne, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy. Zamiast tego rozstrzygnięcia swoje oparły na ustaleniach odnoszących się do łącznego okresu studiowania przez Skarżącego przyjmując, że świadczenia przysługują tylko w okresie 6 lat od rozpoczęcia studiów po raz pierwszy. Jak już wyżej wskazano, taki sposób rozumienia przepisu nie zasługuje na akceptację. Rezultat dokonanej przez Sąd wykładni - zgodnej z brzmieniem ww. przepisu - znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadmistracyjnym, zaś argumentacja organów w żaden sposób jej nie podważa. Powołanie się w tej mierze na stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Abstrahując nawet od tego, że organ nie załączył do akt sprawy powołanego przez niego pisma Ministra, to pamiętać należy, że organy administracji publicznej - zgodnie z zasadą praworządności - zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, tj. powszechnie obowiązujących aktów prawnych wydanych (podjętych) przez uprawnione do tego organy. Natomiast wszelkie pisma czy instrukcje pochodzące od Ministra jako organu naczelnego administracji publicznej, nie posiadają waloru normatywnego i nie stanowią źródła prawa, a zatem nie są wiążące dla organów orzekających w sprawie. Obowiązkiem organów jest kierowanie się normą ustawową, a nie stanowiskiem Ministra kształtującym praktykę stosowania prawa. Podsumowując stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz prawa proceduralnego poprzez pominięcie wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie wykładnię przepisów prawa materialnego i wskazówki odnoszące się do podjęcia dalszych ustaleń w sprawie wynikające wprost z niniejszego wyroku.