II OSK 2667/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/21 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2020 r. nr DON.7101.439.2020.ANE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r., VII SA/Wa 259/21, oddalił skargę K. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 18 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 15 września 2020 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skargę na to postanowienie do WSA w Warszawie wniósł K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sopocie (dalej PINB) postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez K. D., polegających na przebudowie budynku zlokalizowanego przy Al. [...] w S., w obrębie klatki schodowej, w podpiwniczeniu budynku oraz w lokalach nr 1 i 2, zobowiązał go do wykonania określonych zabezpieczeń, a także nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, ekspertyzy technicznej oceniającej wpływ wykonanych robót budowlanych na stan techniczny całego budynku, z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ochrony przed drganiami oraz wytrzymałości konstrukcji. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tego rozstrzygnięcia organ ustalił po dokonaniu w dniu 20 września oraz 14 listopada 2018 r. oględzin, że w budynku przy Al. [...] w S., w obrębie klatki schodowej, w podpiwniczeniu budynku oraz w lokalach nr 1 i 2, prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jak wynika z akt postępowania, w dniu 19 września 2018 r. złożono do akt pismo T. O., który powołując się na pełnomocnictwo udzielone mu przez inwestora K. D., w kserokopii przedłożone wraz z pismem, domagał się zmiany terminu oględzin. Z tą chwilą organ powiatowy nadzoru budowlanego doręczał wszelką korespondencje w sprawie na adres T. O., uznając go za pełnomocnika inwestora. Sąd zaakceptował w całości ocenę organu odwoławczego, że PINB, prowadząc postępowanie w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych, naruszył art. 64 § 2 k.p.a. Naruszenie to nie jest jednak, zdaniem Sądu, rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też nie spowodowało skierowania postanowienia do osoby niebędącej stroną postępowania. Sąd podkreślił, że przypisanie rozstrzygnięciu wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W ocenie Sądu faktem jest, że to K. D. był inwestorem robót budowlanych będących przedmiotem postanowienia PINB z dnia 1 października 2018 r., co sam potwierdził składając w dniu 16 września 2019 r. przed Prokuraturą Rejonową w Sopocie zeznania w charakterze podejrzanego o czyn z art. 90 p.b. K. D. jako inwestor nigdy nie kwestionował, że posiadał wiedzę o treści postanowienia z dnia 1 października 2018 r. Wskazał natomiast w piśmie z dnia 28 lipca 2020 r., że nie udzielał pełnomocnictwa T. O., jednak nie uruchomił postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem PINB. Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi, postanowienie PINB zostało prawidłowo skierowane do inwestora, a jedynie doręczone wadliwie do rąk osoby nie legitymującej się prawidłowym pełnomocnictwem. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że naruszenie przepisów postępowania w postaci pominięcia strony, niedoręczenia postanowienia czy decyzji, kwalifikowane może być wyłącznie jako podstawa i przesłanka do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 64 § 2 w zw. z art. 9 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania wymaganych czynności wezwania do usunięcia braków formalnych dokumentu pełnomocnictwa udzielonego T. O. przez K. D. i procedowanie w aktualnym stanie, a ww. pełnomocnik nie dołączył do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, które to naruszenie stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a. - tj. rażące naruszenie prawa oraz skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku ustalenia przez organ wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności czy K. D. miał możliwość dowiedzenia się o postępowaniu prowadzonym przez PINB oraz dowiedzenia się o postanowieniu organu, który rażąco naruszył przepisy k.p.a. dotyczące możliwości ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, co było przyczyną braku wiedzy o toczącym się postępowaniu i wydaniu niekorzystnych rozstrzygnięć, pomimo możliwości wykonania obowiązków wynikających z postanowienia organu, o ile strona miałaby wiedzę o toczącym się postępowaniu i miałaby możliwość wypowiedzenia się w sprawie zgodnie z art. 10 k.p.a., a także poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sposób naruszający zaufanie stron do działalności władzy publicznej, z naruszeniem zasady proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, a zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma nie to, czy w sprawie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym i czy naruszenie to było cechą kwestionowanego aktu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący kasacyjnie, zostało prawidłowo skierowane do K. D. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako nałożenie na dany podmiot obowiązków w sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tej właśnie osoby. W rozpoznawanej sprawie obowiązek nałożono prawidłowo na K. D. jako inwestora wstrzymywanych robót budowlanych. Nie jest więc zasadne wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że powyższe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Postanowienie to nie jest zatem dotknięte kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało przesłane na adres osoby, która podała, iż jest pełnomocnikiem K. D., jednak nie doręczyła prawidłowego pełnomocnictwa. Wadliwe doręczenie przedmiotowego postanowienia nie świadczy jednak o wadliwości – i to kwalifikowanej – tego aktu administracyjnego, a jedynie mogło spowodować, że postanowienie to nie zostało skutecznie doręczone adresatowi. Samo postanowienie – chociaż nie zostało prawidłowo doręczone – nie naruszyło z tego powodu w sposób rażący prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji nie było potrzeby ustalania przez organ takich okoliczności faktycznych sprawy, jak to czy K. D. miał możliwość dowiedzenia się o postępowaniu prowadzonym przez PINB i o postanowieniu tego organu. Kwestie te, tak jak i ewentualny brak możliwości wypowiedzenia się przez stronę w sprawie zgodnie z art. 10 k.p.a., spowodowane były bowiem nieprawidłowym doręczeniem przedmiotowego postanowienia. Nie ma to jednak wpływu na ocenę braku kwalifikowanej wadliwości tego aktu administracyjnego. Zauważyć przy tym wypada, że w sytuacji gdy postanowienie nie zostało skutecznie doręczone stronie, to nie mogło wywołać wobec niej żadnych negatywnych skutków. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 64 § 2 w zw. z art. 9 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.