VII SA/Wa 476/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi "S. Sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego "S. Sp. z o.o." z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b."’), po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka’") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]", "organ I instancji") z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego - uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. - rozbiórkę przez skarżącą wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości 7,4 m, w postaci podświetlanej od góry tablicy reklamowej o nr ident. [...] i wymiarach ok, 3,0 x 6,0 m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie betonowym o wymiarach w rzucie poziomym 2,4 x 3,3 m i wysokości 0,4 m, ustawionego na powierzchni gruntu, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana zarówno przed organem I jak i II instancji. Na ostatnim jej etapie PINB [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], nakazał ww. spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości 7,0 m, w postaci podświetlanej od góry tablicy reklamowej o nr ident. [...] i wymiarach ok. 3 x 6 m, mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie betonowym o wymiarach w rzucie poziomym 2,4 x 3,3 m i wysokości 0,4 m, ustawionego na powierzchni gruntu, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. [...] WINB decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], PINB [...] nałożył na spółkę obowiązek przedstawienia - w terminie 30 dni - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego (wskazanego powyżej); czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...] r., PINB [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wskazując, że inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dalej, postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie wskazując, że ustąpiły przyczyny zawieszenia wraz z wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") z [...] lutego 2019 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z tablicą reklamową o wymiarach 6 x 3 m na dz. nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, w tym z odmową ustalenia warunków zabudowy, organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. Z art. 48 ust. 4 p.b. - decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] - nakazał spółce dokonanie rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego. Skarżąca, złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. [...] WINB postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1043/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1043/19, oddalił skargę spółki S. na decyzję SKO w [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...]. [...] WINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], podjął z urzędu postępowanie odwoławcze zawieszone postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. oraz poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym z jednoczesną informacją, że po wyznaczonym czasie sprawa zostanie rozpoznana w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Organ odwoławczy (w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2020 r., nr [...], zaskarżonej do tut. Sądu) stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest legalność i zgodność z prawem budowy nośnika reklamowego. Mając powyższe na względzie należało rozważyć, właściwe zakwalifikowanie spornej reklamy, a następnie ocenić jakiemu reżimowi Prawa budowlanego podlegało usytuowanie nośnika, celem zbadania jego legalności i zgodności z przepisami prawa. [...] WINB podał, że z akt sprawy wynika, iż 15 grudnia 2005 r. N. S.A dokonała zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego o wym. 6 x 3 m na terenie posesji przy ul. [...] w W. Decyzją z [...] grudnia 2005 r., [...], Prezydent [...] wniósł sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2006 r. uchylił ww. decyzję nr [...] i umorzył postępowanie, wskazując na wniesienie sprzeciwu po upływie 30-dniowego terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy wskazał, że posiadanie przez inwestora skutecznego zgłoszenia oznacza, iż inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej i kwestionować legalności budowy. Posiadanie skutecznego zgłoszenia wpływa jednakże na tryb procedowania, bowiem nie mogąc zarzucić inwestorowi samowoli budowlanej, postępowanie należało prowadzić w oparciu o art. 51 p.b. W decyzji Wojewody [...] z [...] października 2006 r. wskazano, że brak doręczenia sprzeciwu we wskazanym terminie oznacza możliwość przystąpienia przez inwestora do realizacji zgłoszonej inwestycji, bez możliwości uznania ich za samowole budowlaną. Tak zajęte stanowisko przez organ architektoniczno - budowlany w znajdującej się w obrocie prawnym decyzji, powoduje konieczność uznania go za wiążące przez organ nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej legalności spornego nośnika reklamowego. Organ odwoławczy podkreślił, że na powyższy tryb postępowania wskazywano już uprzednio w ww. decyzji z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], a uzasadnienie w niej zaprezentowane jest aktualne. Dalej [...] WINB podkreślił, że w takiej sytuacji podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 51 p.b., czyli przepis dotyczący m.in. prowadzenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy budowy obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 49b ust. 1 odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 prawodawca określa rodzaje robót budowlanych, w odniesieniu do których organ orzeka o wstrzymaniu. Ustawa wymienia prowadzenie robót budowlanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; 2) mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź w przepisach. Zatem, przepis art. 50 ust. 1 ma zastosowanie do robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1-4 p.b. Zdaniem [...] WINB, organ I instancji błędnie uznał, że przedmiotem postępowania powinna być samowolna budowa ww. reklamy oraz, że obiekt taki podlega dyspozycji art. 48 p.b. W niniejszej sprawie należało bowiem zastosować procedurę naprawczą przewidzianą w art. 51 p.b., gdyż jak wskazano wyżej, na wykonanie przedmiotowej reklamy inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem. Przytaczając liczne orzeczenia sądów administracyjnych (m.in. wyroki: WSA z 26 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2603/13" z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2799/12; z 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 29/12 i wyrok NSA z 18 września 2015 r., sygn. akt III OSK 80/14) organ odwoławczy podniósł, że do badania przepisów prawa miejscowego nawiązuje art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie nieprawidłowością jest niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wolnostojący nośnik reklamowy (omawiany w przedmiotowej sprawie) będzie podlegał ocenie pod kątem przepisów prawa miejscowego, niezależnie czy organ nadzoru budowlanego prowadziłby postępowanie w trybie art. 50-51 p.b., czy art. 48 p.b. Sporny nośnik reklamowy nie może zostać uznany za zgodny z przepisami planistycznymi obowiązującymi dla ww., działki, albowiem WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1043/19, oddalił skargę skarżącej spółki na decyzję SKO w W z [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla niniejszej inwestycji. Skoro zarówno przepisy art. 51 oraz 48 p.b., nakazują analizę inwestycji pod kątem przepisów prawa miejscowego, a w dalszej kolejności w przypadku negatywnej oceny oba tryby postępowania kończą się decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - to tym samym zastosowanie nieprawidłowej podstawy materialno - prawnej, tj. art. 48 zamiast art. 51 ust. 1 pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, bowiem zarówno w trybie art. 48, jak i na podstawie art. 51 legalizacja spornego nośnika nie była możliwa. W ocenie [...] WINB, również z uwagi na znaczny upływ czasu spowodowany zawieszeniem postępowania odwoławczego, organ nie widzi potrzeby dalszego przedłużania postępowania, poprzez uchylanie rozstrzygnięcia i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, tylko po to, aby organ powiatowy wydał tożsamą decyzję ze zmienioną podstawą prawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., który jak wykazała powyższa analiza także doprowadziłaby do nakazu rozbiórki. Ponadto [...] WINB wskazał, że niniejszej sprawie nie było możliwości nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Zaznaczył, że jakkolwiek uznaje za uzasadnione orzeczenie o nakazie rozbiórki, niemniej jednak przedmiotem postępowania organu II instancji jest sprawa administracyjna w całości. Tak więc podstawowym obowiązkiem organu nadzorczego jest jej rozpatrzenie w całości zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko przesądzenie, czy utrzymać w mocy lub uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji Ponieważ wydana decyzja przez organ I instancji oparta została o niewłaściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 48 p.b., należało uchylić decyzję PINB i orzec w sprawie wskazując właściwą podstawę materialno - prawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., z uwagi na fakt zakończenia robót budowlanych. Skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem sama okoliczność wydania przez organ pierwszej instancji decyzji na podstawie błędnego przepisu prawa materialnego art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., nie musi automatycznie wykluczać możliwości reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ze wskazaniem innego przepisu prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. S. Sp. z o. o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] WINB z [...] grudnia 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie procedury naprawczej dopuszczalne jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny zgodności inwestycji z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy) wydaną w związku z wcześniejszym, wadliwym zastosowaniem przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego trybu legalizacyjnego (art. 48 ust. 1 ust. 1 pkt 2 p.b.), w sytuacji, gdy jednocześnie organ II instancji stwierdza, że zastosowanie ww. procedury legalizacyjnej było wadliwe, a przepisy art. 50 - 51 p.b., nie przewidują po stronie organu nadzoru budowlanego uprawnienia do przedłożenia przez inwestora w toku procedury naprawczej decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że zastosowanie przez organ I instancji procedury legalizacyjnej w miejsce procedury naprawczej nie miało wpływu na wynik sprawy, z uwagi na okoliczność, że nawet w przypadku zastosowania procedury naprawczej istniał obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy na żadnym etapie postępowania organy nie wykazały, że inwestycja jest sprzeczna z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, w tym planistycznymi, a tylko taka okoliczność mogła stanowić podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o nakazie rozbiórki oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, [...] WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] WINB z [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., nakazująca skarżącej spółce dokonanie rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego. Jak słusznie zauważył skarżący sam organ odwoławczy dostrzegł po stronie organu I instancji uchybienie polegające na zastosowaniu wadliwej procedury w związku z wykonaniem przez skarżącego robót budowlanych z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego (trybu legalizacyjnego w miejsce trybu naprawczego). Pomimo tego stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a zastosowanie prawidłowej procedury (naprawczej) również doprowadziłoby do orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd podziela stanowisko spółki, że organ odwoławczy nie dostrzega różnicy pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym a naprawczym. Tryb legalizacyjny charakteryzuje się o wiele dalej idącymi obowiązkami po stronie inwestora (z uwagi na okoliczność, że dotyczy samowoli budowlanej), których niewypełnienie, bądź też niemożność wypełnienia prowadzi do orzeczenia nakazu rozbiórki. W trybie naprawczym organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2) oraz ewentualnie obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego (art. 51 ust, 1 pkt 3). Przy czym istotne jest, że organ musi wskazać, w jakim konkretnie zakresie inwestycja nie odpowiada prawu i powinna być do niego dostosowana. W trybie naprawczym (art. 50-51 ustawy) ustawodawca nie przewidział po stronie organu uprawnienia do nakładania obowiązku na inwestora przedłożenia czy to zaświadczenia o zgodności inwestycji z m.p.z.p. czy to decyzji o warunkach zabudowy. A skoro tak, to w przypadku, gdy inwestycja znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje m.p.z.p. organ nie ma możliwości uzależnić rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym od treści decyzji o warunkach zabudowy. Skoro sam organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w I instancji było prowadzone w wadliwym trybie, to nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na zgromadzonym materiale dowodowym w postępowaniu, które nie było prowadzone we właściwym trybie. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie, w trybie naprawczym, organ nie ma prawa żądać decyzji o warunkach zabudowy i z tego wyciągać konsekwencje, które wyartykułował jak w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dostrzegając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.) - jako nie odpowiadającą prawu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.