I GSK 1109/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C (...)Sp. z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 52/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi C(...)Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 52/21 odrzucił skargę C(...)Sp. z o.o. w Ł na czynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła do sądu skargę na czynność Prezydenta Miasta Lublin zawartą w piśmie z 4 grudnia 2020 r. (sygn. (...)), którym organ odmówił przyznania dotacji dla (...) oraz (...), dla których skarżąca jest organem prowadzącym. Skarżąca zażądała stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności odmowy przyznania dotacji dla wskazanych szkół. WSA uzasadniając odrzucenie skargi spółki na powyższą czynność podkreślił, że pismo organu z 4 grudnia 2020 r. a potraktowane przez skarżącą jako czynność odmowy udzielenia dotacji nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sąd rozpoznający sprawę uznaje, że strona skarżąca w istocie wystąpiła do organu administracyjnego z wnioskiem (z 18 listopada 2018 r.), w którym niejako żąda potwierdzenia na przyszłość (zapewnienia, "promesy"), czy przyznano jej dotację. W rozpoznawanej sprawie wniosek strony nie spowodował dokonania przez organ czynności (będącej odpowiedzią na jej wniosek), która mieści się z zakresie czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Wskazana czynność nie da się przyporządkować do żadnej z kategorii aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracjami (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm.- p.p.s.a.). W szczególności, czynność taka nie kwalifikuje się jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie przez Sąd przyznania dotacji z mocy prawa w 2021 r. dla skarżącej, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Ewentualnie o jego uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: A. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 47 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 t.j. z dnia 2020.11.17 - dalej jako u.o.f.z.o.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że czynność Prezydenta Miasta Lublina tj. czynność odmowy wypłaty dotacji nie mieści się w kategorii czynności wskazanych w przedmiotowym przepisie, gdyż Skarżące wystąpiła z wnioskiem o zapewnienie promesy, a nie wnioskiem o przyznanie dotacji, w sytuacji gdy Skarżąca w dniu 30 września 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie dotacji, a pismo z dnia 18 listopada stanowiło jedynie nawiązanie do wcześniej złożonego wniosku, a nie osobny wniosek o wydanie promesy, a art. 47 w/w ustawy odsyła do wszystkich czynności podejmowanych przez organ dotujący, w celu przekazania dotacji oświatowej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 1 pkt 1; B. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi kognicja sądów administracyjnych, a tym samym skarga winna być odrzucona, co doprowadziło do naruszenia w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i pozbawienia skarżącej prawa do sądu, w sytuacji gdy zgodnie z art. 33 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 47 u.f.z.o. czynność odmowy przyznania dotacji stanowi czynność podejmowaną przez organ dotujący, o którym mowa w art. 26, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, i winna podlegać kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność organu w postaci odmowy wypłaty dotacji nie jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzut ten, określony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że regulacja zawarta w art. 47 u.f.z.o. wyraźnie wskazuje, jakie czynności organu dotującego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona przez Spółkę czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Czynność polegająca na wypłacie określonej kwoty dotacji jest czynnością, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie został wymieniony w art. 47 tej ustawy w związku z czym czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Jak słusznie uznał WSA zaskarżona w niniejszej sprawie czynność, polegająca na w niniejszej sprawie strona pomimo wskazania, iż skarga dotyczy czynności polegającej na odmowie przyznania dotacji jest w istocie skargą na stanowisko organu wyrażone w związku z wnioskiem strony, w którym zwrócono się o potwierdzenie przyznania świadczenia, które ma zostać wypłacone w przyszłości - jest czynnością, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.