II GSK 2512/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2354/20 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 14 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2354/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent W. wymierzył J. G. karę pieniężną w wysokości 4 713,80 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. nr [...] w dniach 31 października - 4 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 3,64 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzję wydano na podstawie m.in. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 31 października 2019 r. pracownicy Wydziału [...] przeprowadzili kontrolę pasa drogowego [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 3,64 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 7, 15 listopada i 4 grudnia 2019 r. potwierdziły dalsze nielegalne funkcjonowanie reklamy. Z wybiórczo przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzono dokumentację fotograficzną potwierdzającą funkcjonowanie reklamy. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że sporna reklama nie znajdowała się w pasie drogowym. Na potwierdzenie swojego stanowiska załączyła do akt sprawy opinię geodety K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony nośnik reklamowy, a więc nośnik ten znajdował się w pasie drogowym. Zdaniem organu, wynika to jednoznacznie ze zdjęć, stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz z mapy, na którą zostały naniesione granice pasa drogowego wraz ze spornym nośnikiem. Z akt sprawy wynika, że działka, na której usytuowany był nośnik reklamowy, oznaczona nr ewid. [...] obręb [...] stanowi drogę publiczną (powiatową). Niewątpliwie zatem, według organu, w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego. Organ podkreślił, że opinia geodety K. K. z dnia [...] maja 2020 r. nie stanowiła dowodu na okoliczność, że reklama nie była umieszczona w pasie drogowym. Załączone do opinii zdjęcie śladu po usuniętej reklamie nie może świadczyć o tym, że reklama nie znajdowała się w pasie drogowym. Wręcz przeciwnie, skoro granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, to zdemontowana reklama musiała zajmować ten pas. J. G. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując ustalenia dotyczące linii granicznej pasa drogowego. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wyrokiem z 14 maja 2021 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z organem, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego. WSA w Warszawie stwierdził, że jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego, reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Sąd I instancji zauważył, że sporna reklama umieszczona na ścianie budynku została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. W aktach znajdują się również inne dowody w tym zakresie, tj. Wypis z rejestru gruntów oraz Wyrys z mapy ewidencyjnej jak i Wydruk z mapy zasadniczej. Odnosząc się do argumentów skarżącej, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, Sąd I instancji podniósł, że skarżąca powołała się na opinię prywatną geodety, opartą na mapie pozyskanej z Geoportalu. Tymczasem zarówno z map dołączonych do akt sprawy przez organ, jak i ze zdjęć wynika, że obiekt skarżącej jest umieszczony na elewacji budynku, którego ściana od strony [...] przebiega po linii pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, jakimi są przede wszystkim dokumenty urzędowe, nie budzi wątpliwości pozostawanie nośnika reklamowego po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. Podnoszenie natomiast przez skarżącą zarzutów, które nie zostały poparte dowodami w postaci dokumentów urzędowych, przeczących ustaleniom organu poczynionym zgodnie z art. 76 k.p.a., nie może podważyć ustaleń organu, nie stanowi bowiem dla nich dostatecznej przeciwwagi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na oparciu się przez Sąd I instancji wyłącznie na dowodach z dokumentów załączonych przez organ, a pominięciu dowodu załączonego przez skarżącą tj. opinii geodety K. K., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obciążenia skarżącej karą administracyjną, w oparciu wyłącznie o dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, 2. art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. polegające na błędnej wykładni, przez obciążenie skarżącej karą administracyjną za zajęcie pasa drogowego, pomimo niewskazania przesłanek uzasadniających odpowiedzialność skarżącej, a pominięciu okoliczności wskazujących na brak odpowiedzialności skarżącej, w postaci wątpliwości co do posadowienia reklamy w obszarze pasa drogowego, z uwagi na fakt, że fasada budynku posiada wgłębienia, uskoki, załamania, które nie znajdują się w obrębie pasa drogowego, z czego wynika, że Sąd I instancji naruszył zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że linia/fasada/elewacja budynku przy [...] nie jest prosta, lecz zróżnicowana wnękami, wgłębieniami, uskokami czy załamaniami. Nie można mieć w tej sytuacji (bez dodatkowych ustaleń i badań) pewności, czy rzeczywiście na gruncie ściana budynku/elewacja, na której umieszczono sporny nośnik z reklamami, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Tymczasem obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia budynku przedstawiają obiekt, jednak pomijają perspektywę całego budynku, na fasadzie którego został on umieszczony, tak żeby można było ocenić, czy obiekt wchodzi w przestrzeń pasa, czy też mieści się w wyżej wzmiankowanych wnękach, wgłębieniach, uskokach czy załamaniach fasady i de facto nie narusza tej przestrzeni. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2021 r. skarżąca wniosła o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwości uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na nierozważenie przez WSA oraz organy kwestii zastosowania z urzędu art. 189f k.p.a., z uwagi na fakt, że waga naruszenia była znikoma i jednocześnie skarżąca zaprzestała naruszania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać czy w inny sposób korygować. Wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej jest konsekwencją wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi Przypomnienia wymaga przy tym, że skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim za zasadny nie mógł zostać uznany zarzut art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. - przez błędną wykładnię, przez obciążenie skarżącej karą administracyjną za zajęcie pasa drogowego, pomimo niewskazania przesłanek uzasadniających odpowiedzialność skarżącej, a pominięciu okoliczności wskazujących na brak odpowiedzialności skarżącej, w postaci wątpliwości co do posadowienia reklamy w obszarze pasa drogowego, z uwagi na fakt, że fasada budynku posiada wgłębienia, uskoki, załamania, które nie znajdują się w obrębie pasa drogowego, z czego wynika, że Sąd I instancji naruszył zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Według ust. 6 wskazanego artykułu opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Skarżąca kasacyjnie nie wywodzi, dlaczego - w jej opinii - Sąd I instancji konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji nieprawidłowo odczytał normę zawartą w powołanych przepisach prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega tymczasem na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Konstrukcja omawianej podstawy kasacyjnej nie spełnia tych wymogów. Sposób jej sformułowania wskazuje zaś, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne, co do faktu zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji zmierza do podważenia zasadności zastosowania prawa materialnego. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99). W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak żadnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które podważałyby stan faktyczny sprawy. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć kwestionowaniu oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie formułuje przy tym zarzutu naruszenia art. 14 ust. 12 u.d.p. - który stanowił podstawę materialnoprawną nałożenia przedmiotowej kary. W tym stanie rzeczy oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. nie mogło odnieść oczekiwanego skutku. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na gruncie powołanego przepisu w orzecznictwie jednolicie wskazuje się przede wszystkim na fakultatywność określonego nim postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA 29 października 2021 r. I GSK 1470/21). W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że dowód, którego zarzut dotyczy (tj. opinia geodety K. K.) był włączony do materiału dowodowego i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz decyzji był przedmiotem oceny. Odnosząc się do postawionego w piśmie procesowym z 13 grudnia 2021 r. zarzutu nierozważenia w sprawie zastosowania z urzędu art. 189f k.p.a., wyjaśnić trzeba, że skoro w myśl art. 183 § 1 in fine p.p.s.a., po upływie terminu przewidzianego na wniesienie skargi kasacyjnej możliwe jest jedynie uzupełnienie argumentów uzasadnienia sformułowanych wcześniej zarzutów, to znaczy, że formułowanie zarzutów nowych, gdy nie zostały one postawione w skardze kasacyjnej, jest niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.