I SAB/Wa 62/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W., T. T., D. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: odrzucić skargę. Orzeczeniem z [...] stycznia 1959 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...], stanowiącej tabularną współwłasność po połowie J. i W. W. (w pkt 4 orzeczenia). Decyzją z [...] listopada 1959 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie z [...] stycznia 1959 r.  Orzeczeniem z [...] maja 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] - Urząd Spraw Wewnętrznych w [...], orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczoną orzeczeniem z [...] stycznia 1959 r. nieruchomość (punkt 4 orzeczenia) na rzecz spadkobierców J. i W. W. w kwocie [...] zł. Pismem z 19 marca 2007 r. D. J. i P. W. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1961 r. nr [...], w części dotyczącej przyznania im, jako spadkobiercom J. i W. małż. W., odszkodowania za sporną nieruchomość. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1961 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył P. W. zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z 26 stycznia 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również radca prawny A. W. w imieniu T. T., D. J. i B. W., który to wniosek, z racji niedołączenia przez pełnomocnika dokumentów upoważniających go do działania w imieniu ww. stron, został skierowany do rozpoznania odrębnym rozstrzygnięciem. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2015 r. W tym samym dniu Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr [...], umorzył postępowanie z wniosku złożonego przez radcę prawnego A. W., z uwagi na nienadesłanie przez niego pełnomocnictw procesowych od T. T., D. J. i B. W. Pismem z 4 lipca 2019 r. radca prawny A. M. wniosła w imieniu T. T., D. J. oraz B. W., ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju. Pismem z 2 września 2019 r. strony sprecyzowały, że ww. ponaglenie z 4 lipca 2019 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. 24 lutego 2020 r. radca prawny A. M. wniosła w imieniu T. T., D. J. oraz B. W., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu: - wniosku z 19 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1961 r.; - wniosku T. T., D. J. oraz B. W. z [...] stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. Strony zarzuciły organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc o: 1. stwierdzenie, że ówczesny Minister Infrastruktury i Rozwoju przewlekle prowadził w/w postępowania i dopuścił się bezczynności w sprawie wniosków skarżących; 2. stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości dla każdej z nich; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżących, kosztów zastępstwa procesowego. Skarżące opisały stan faktyczny sprawy wskazując, że ww. wniosek z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju z dnia z [...] stycznia 2015 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1961 r., pomimo ich wielokrotnych monitów, był rozpoznawany przez organ przez wiele lat. Strona skarżąca wskazała, że ich pełnomocnik dopiero z treści pisma z 15 lipca 2019 r. dowiedział się, że organ decyzją z [...] listopada 2018, nr [...], umorzył postępowanie z wniosku złożonego przez radcę prawnego A. W., wskazując na rzekomy brak umocowania po stronie wnioskodawczyń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ podkreślił, że nie pozostaje w sprawie bezczynnym, gdyż wniosek z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r., nr [...], został rozpoznany decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2015 r., nr [...], którą to organ umorzył postępowanie z wniosku złożonego przez radcę prawnego A. W., z uwagi na nienadesłanie przez niego pełnomocnictw procesowych od T. T., D. J. i B. W. Ponadto w ponaglenie na bezczynność postępowania, wpłynęło do organu po upływie roku od wydania rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania. Tym samym, zdaniem Ministra, strona nie była uprawniona do wniesienia nie tylko ponaglenia, ale przede wszystkim skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach sprawy skarga powinna zostać odrzucona. Pismem z 25 czerwca 2020 r., radca prawny A. M. uzupełniła braki formalne skargi, podając nr PESEL T. T. i D. J. Jednocześnie pełnomocnik stron poinformowała Sąd, że B. W. w chwili składania skargi już nie żyła, w związku z czym wnosi o odrzucenie w stosunku do niej złożonej w niniejszej sprawie skargi. 25 marca 2021 r. Sąd wyłączył ze sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 87/20 skargę T. T., D. J. oraz B. W., na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku skarżących z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1961 r. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB/Wa 62/21 i stanowi przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowym. W związku z informacją o śmierci B. W., do akt niniejszej sprawy dołączono ze sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2507/19, odpis pisma Urzędu Stanu Cywilnego z [...] listopada 2020 r. wraz z załączonym do niego odpisem skróconego aktu zgonu nr [...], wystawionego na nazwisko B. W. Z jego treści wynikało, że B. W. zmarła w [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Oceniając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności, należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi złożonej przez radcę prawnego A. M. w imieniu B. W. Zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "Ppsa"), merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 Ppsa. Stosownie do art. 58 § 1 Ppsa sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Zgodnie z art. 25 § 1 Ppsa, osoba fizyczna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Osoba nieżyjąca takiej zdolności nie posiada i nie może być stroną postępowania przed sądem. W przedmiotowej sprawie jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu Urzędu Stanu Cywilnego w [...], nr [...], skarżąca B. W. zmarła w [...] listopada 2018 r. Oznacza, to że skarżąca B. W. zmarła przed wniesieniem skargi w jej imieniu przez radcę prawnego A. M. A zatem jeżeli z chwilą śmierci tj. z dniem [...] listopada 2018 r. B. W. utraciła zdolność sądową, to nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Wprawdzie art. 43 Ppsa, zobowiązuje pełnomocnika procesowego do działania aż do czasu zawieszenia postępowania w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej, jednakże odnosi się on do sytuacji, w której pełnomocnictwo wygasło na skutek śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego, a nie przed jego wszczęciem. W rozpatrywanej sprawie nie można zatem uznać, że radca prawny A. M., mogła skutecznie wnieść do sądu skargę w imieniu nieżyjącej od [...] listopada 2018 r. B. W. Zgodnie z art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwie B. W. z 11 stycznia 2013 r., zapisu takiego jednak brak. Tym samym skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w imieniu B. W., czyli podmiotu niemającego przymiotu strony i nieposiadającego legitymacji do jej wniesienia, co czyni tę skargę niedopuszczalną. Przechodząc do oceny skargi wniesionej przez T. T. i D. J., wskazać należy, iż jest ona również niedopuszczalna, choć z innych przyczyn. W przedmiotowej sprawie skarżące T. T. i D. J. domagały się stwierdzenia stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy przy rozpatrywaniu wniosku z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1961 r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w dacie składania niniejszej skargi (data nadania 19 lutego 2020 r.) sprawa, w której organ miał pozostawać w zwłoce została już załatwiona decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., nr [...]. Przedmiotowa decyzja został doręczona r. pr. A. M. - pełnomocnikowi skarżących 26 stycznia 2018 r. Z kolei wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez r.pr. A. W. został załatwiony ostatecznie decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. nr [. Decyzję tę adresat otrzymał 28 listopada 2018 r. Okoliczności te są przesądzające dla oceny dopuszczalności skargi. Podkreślić należy, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 5/19, w której orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W takim ujęciu skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu bezczynności rozumianego w sposób określony art. 37 Kpa. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny pokreślił, że równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność, w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył również, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności". Pogląd zaprezentowany w powyższej uchwale ma również zastosowanie w przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 973/19). W związku z powyższym, skoro skarżące T. T. i D. J. wniosły skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, już po wydaniu [...] listopada 2018 r., przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji nr [...] i nr [...], których dotyczył wniosek z 19 marca 2007 r., a zatem po zakończeniu administracyjnego toku instancji w przedmiotowej sprawie, należało uznać, że stanowi to przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Podkreślić również należy, że rozstrzygnięcia objęte art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 Ppsa, których wydania domagają się skarżące, są ściśle związane z rozstrzygnięciem opartym o art. 149 §1 Ppsa i nie mogą występować samodzielnie. Dlatego Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mógł rozstrzygać o ich zasadności. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdzając, że w sprawie zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy, orzekł o odrzuceniu skargi B. W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1 i art. 31 § 3 Ppsa oraz o odrzuceniu skargi T. T. i D. J. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.