II SA/Gl 203/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości tych gruntów (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 z późn. zm. – dalej u.p.p.u.w.) w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej u.g.n.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M.G. (dalej "strona", "skarżąca") ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1., w kwocie 726,77 zł + 167,16 zł (23% VAT) = 893,93 zł. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowa nieruchomość na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 u.p.p.u.w. uległa z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształceniu w prawo własności. M.G. złożyła wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej wraz z przysługującą jej bonifikatą. Strona złożyła wniosek o ustalenie wysokości opłaty rocznej w drodze decyzji. W piśmie strona wskazała, iż użytkowanie wieczyste gruntu zostało opłacone jednorazowo w kwocie przewyższającej sumę opłat rocznych i na tej podstawie zwolniono inwestora z obowiązku uiszczenia stałych opłat rocznych. W odpisie aktu notarialnego rep. "A" Nr [...] w § 4 faktycznie wskazano, iż opłata obejmująca okres 99 lat została uiszczona jednorazowo. Strona nie jest jednak osobą, która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego ani spadkobiercą osób, które takową opłatę wniosły. Stała się właścicielem nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. W celu ustalenia wysokości opłaty rocznej rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej na kwotę 72.677 zł. W konsekwencji ustalenia wartości nieruchomości w kwocie 72.677 zł opłata roczna za przekształcenie wynosi 726.77 zł. Do powyższej kwoty należy doliczyć podatek VAT, którego stawka wynosi 23%. W tym wypadku jest to kwota 167,16 zł. M.G. wniosła odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w. Podała, że wysokość opłaty powinna być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W dniu wejścia w życie ww. ustawy użytkownik wieczysty był zwolniony w całości z opłaty za użytkowanie wieczyste. Wysokość opłaty przekształceniowej liczona od opłaty rocznej wynoszącej 0 zł powinna wynosić 0 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w świetle art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 u.g.n. na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy operatem szacunkowym ustalił wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.G., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w. oraz błędne zastosowanie art. 21 ust. 2a tej ustawy. Wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że powołanie biegłego celem zaktualizowania wartości nieruchomości oraz ustalenie na tej podstawie wysokości opłaty rocznej jest niedopuszczalne, jeżeli postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Do ustalenia nowej opłaty rocznej organ wydający zaskarżoną decyzję nie został umocowany żadnym przepisem ustawy. Opłata roczna została już wcześniejszą decyzją ustalona a jedynie nie była ona pobierana w zw. z jej wcześniejszą zapłatą. Użytkownik wieczysty był obciążony dotychczasową opłatą roczną w wysokości 0 zł. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do sytuacji, w której gmina, jako właściciel gruntu otrzymałaby podwójną opłatę za użytkowanie wieczyste, tj. opłatę uiszczoną przez poprzedniego użytkownika gruntu, która została już uiszczona w całości oraz opłatę uiszczoną przez skarżącą. Nie można tu mówić o rekompensacie lecz o nałożeniu przez organ samorządowy zobowiązań, które stanowią dodatkowe przysporzenie dla gminy. Nie może być ustalona inna wysokość opłaty rocznej, niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Choć zaskarżone rozstrzygnięcia nie mogły się ostać, to jednak nie wszystkie argumenty skargi były zasadne. W świetle art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty są jedynie podmioty określone w art. 8 ww. ustawy, tj. 1) parki narodowe; 2) osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy: a) wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, b) użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie: – art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99), – innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r. Skarżąca nie jest osobą fizyczną ani spadkobiercą osoby, która wniosła jednorazowo opłatę roczną za cały okres użytkowania wieczystego. Nabyła prawa do nieruchomości dopiero w 2017 r. na podstawie aktu notarialnego. Zgodnie z art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. "Jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1." Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że jedynie wniesienie jednorazowe opłaty rocznej przez osoby fizyczne i podmioty wskazane w art. 8 pkt 2 ww. regulacji, za cały okres użytkowania wieczystego, prowadzi do zwolnienia z obowiązku opłaty. Jednocześnie z projektu ww. ustawy (rządowy projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, VIII.2673) wynika, że przewidziano tam zasady i tryb odpłatności za takie przekształcenie. Konstruowaniu systemu odpłatności przyświecał cel pogodzenia interesu dotychczasowych właścicieli gruntów, tj. Skarbu Państwa oraz gmin, z interesem użytkowników wieczystych uzyskujących własność tych gruntów. Uwzględniono wynikające z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zalecenia dla ustawodawcy dotyczące dbałości o poszanowanie zasad odnoszących się do mienia publicznego i zapewnienia należnych z niego dochodów. W tym celu właśnie zaproponowano zasadę odpłatności. Art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. jest już jedynie konsekwencją ustalenia, że opłata jest należna, jak w niniejszej sprawie i służy dookreśleniu jej wysokości. Według art. 21 ust. 2a zd. 2 tej ustawy: "Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1." Na dzień 1 stycznia 2019 r., o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy i pozostawała w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Z kolei przywołana ustawa w sposób kompleksowy reguluje kwestie dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a jej art. 8 zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do wskazanej tam ulgi. Zasadą jest więc odpłatność, a art. 8 ww. ustawy, jako przepis szczególny, nie podlega wykładni rozszerzającej. Z kolei art. 8a ww. ustawy reguluje kwestię zaliczenia dokonanych opłat wniesionych od 2019 r. za użytkowanie wieczyste na poczet opłaty przekształceniowej. Skoro do przekształcenia doszło według zasad i reguł określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów, to tym samym, konsekwentnie, naliczono wymaganą tymi przepisami opłatę. Nie można zatem uwzględnić argumentów skargi, że wadliwie zastosowano art. 21 ust. 2a ww. ustawy oraz pozostałe ww. przepisy. Ich wykładnia zastosowana przez organy respektuje zasadę poszanowania mienia publicznego i odpłatności za wyżej opisane przekształcenie. Czym innym jest opłacanie faktu użytkowania wieczystego gruntu należącego np. do Skarbu Państwa, bądź gminy, a czym innym konieczność poniesienia kosztów odjęcia własności takiemu podmiotowi i przekazania jej innemu. Skoro opłata za użytkowanie wieczyste nie była faktycznie ponoszona, bowiem rozliczono ją w inny sposób, to tym samym należało ustalić ją zgodnie z art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. Przywołane przez skarżącą orzeczenie WSA w Łodzi z 15 października 2019 r., sygn. II SA/Łd 558/19, dotyczy zupełnie innej kategorii spraw, tj. aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wadą postępowań przez organami obu instancji w niniejszej sprawie był jednak brak oceny operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jest to podstawowy dowód, na podstawie którego dokonano wyliczeń oraz ustalono opłatę. Wada ta nie może zostać niezauważona. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Sąd nie może dokonywać ustaleń w sytuacji, kiedy nie dokonały ich same organy. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania oraz art. 107 §3 i 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy zweryfikować operat rzeczoznawcy po potwierdzeniu jego aktualności w zakresie, w jakim nie są wymagane wiadomości specjalne, w szczególności poprzez ocenę jego spójności, rzetelności i zgodności z prawem. Należy dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.