I SA/Wa 1481/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO" na podstawie art. 127 § 2, w zw. z art. 144, w zw. z art. 17 pkt 1 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256) - dalej "kpa" po rozpoznaniu zażalenia D. R., od postanowienia Prezydenta [...] numer [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, utrzymało je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., o wskazanym wyżej numerze Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], dalej "nieruchomość". W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020 poz. 139) - dalej "ustawa". Organ ustalił, że nieruchomość, której dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia nie była zabudowana w dniu 1 stycznia 2019 r. co oznacza, że jedna z przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zaistniała w okolicznościach sprawy. Skarżąca wniosła zażalenie wskazując m.in. że działka ta wraz z działką sąsiednią o nr ew. [...] stanowi całość funkcjonalną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do odmiennej oceny zebranych w sprawie dowodów. Wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy: "z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. " Bezsporne w okolicznościach sprawy powinno być to, że w dniu 1 stycznia 2019 r. działka o numerze ew. [...] nie była zabudowana, w szczególności na cele mieszkaniowe. W powyższym zakresie bezsporny jest również fakt powstania zabudowy towarzyszącej w postaci budynków garażowych po dniu 1 stycznia 2019 r. Dodatkowo obiekt ten posadowiony jest częściowo na działce [...], a w pozostałej części na działce [...]. W ocenie Kolegium w takim stanie rzeczy biorąc pod uwagę wyłącznie wykładnię literalną przepisu nie sposób uznać, że dla działki o numerze [...] powinno być wydane zaświadczenie, o którym mowa w przepisie art. 4 ust. 1 Ustawy. Odnosząc się do wywodów odwołania, że w okolicznościach sprawy pomimo to, że działki o nr ew. [...] i [...] posiadają odrębne księgi wieczyste należy je traktować jako jedną nieruchomość na potrzeby interpretacji przepisów ustawy. Organ odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy z którego wynika, że "uwłaszczenie wyłącznie proponowanej grupy podmiotów, określonej ze względu na funkcję, jaką pełni nieruchomość (funkcja mieszkaniowa), której są użytkownikami wieczystymi, nie stanowi nieuzasadnionego wyróżnienia tej grupy podmiotów i tym samym nie może rodzić zarzutu arbitralnego przyznania niesłusznego "przywileju" i naruszenia zasady równości". Jak wynika z powyższego funkcja mieszkaniowa zabudowy powinna stanowić podstawę do rozpatrywania każdego konkretnego stanu faktycznego. Właśnie ta funkcja stanowi istotę intencji przyświecających ustawodawcy. Kolejne zastrzeżenia poczynione w ustawie oraz wyłomy od tej generalnej zasady winny być traktowane jedynie jako dodatek. W ocenie SKO powinny również być tak interpretowane aby zachowane zostało ogólnie pojęte prawo do nabycia własności po stronie konkretnego wnioskodawcy. Innymi słowy istnienie zabudowy towarzyszącej co do zasady nie powinno być traktowane jako przeszkoda w uzyskaniu tego prawa ale z drugiej strony nie może być również traktowane jako przesłanka zastępcza wykorzystywana niejako pomocniczo w sytuacji wątpliwości w zakresie tego czy dana działka rzeczywiście jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe. Ustawa zdefiniowała pojęcie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Zaproponowano, aby ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Jako, że w istniejących stanach faktycznych występujących na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, dla prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego niezbędne jest często korzystanie z budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych, zaproponowano, aby przekształcenie dotyczyło również gruntu pod tymi obiektami i urządzaniami budowlanymi. W celu wyeliminowania wątpliwości określono wprost w powyższym przepisie, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi " Ratio legis tych unormowań umożliwienia przekształcenia gruntu zabudowanego również budynkami towarzyszącymi jest ściśle powiązane z datą przekształcenia. W ocenie Kolegium oznacza to, że zabudowa towarzysząca musi istnieć na nieruchomości w dacie przekształcenia. Z tej właśnie przyczyny w ocenie Kolegium argumentacja zażalenia nie może być brana pod uwagę w tym konkretnym przypadku. Jej rozważenie miałoby rację bytu jeżeli budynki garażowe usytuowane obecnie na działkach o numerach [...] i [...] istniały w dniu 1 stycznia 2019 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła D. R., dalej "Skarżąca". Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa w związku z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, podczas gdy nie zachodziły ku temu przesłanki prawne i faktyczne, w szczególności zaś z okoliczności podniesionych przez Skarżącą wynika jednoznacznie, że działka o nr ew. [...], o której mowa wyżej, stanowi funkcjonalnie i gospodarczo wraz z działką o nr ew. [...] (należącą do Skarżącej, uregulowaną w osobnej księdze wieczystej) jedną nieruchomość - grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, a zatem istnieje podstawa do wydania Skarżącej w/w zaświadczenia potwierdzającego, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o nr ew. [...] w prawo własności; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego skutkiem było arbitralne przyjęcie, że skoro budynek gospodarczy posadowiony na działce ew. nr [...] (i częściowo na działce nr [...]) został wybudowany po dniu 1 stycznia 2019 r., to prawo użytkowania wieczystego do tego gruntu nie uległo przekształceniu w prawo własności; Organ jednocześnie zupełnie pominął szereg okoliczności wskazywanych przez Skarżącą, a wynikających min. z aktu notarialnego z [...] października 2015 r. Rep. A nr [...] sporządzonego przez notariusza w [...], p. D. K., w szczególności zaś organ pominął fakt, że omawiana działka o nr. ew. [...] nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu i stanowi funkcjonalną całość z działką nr [...], która to działka w dniu 1 stycznia 2019 r. - co bezsporne - była zabudowana na cele mieszkaniowe. Skutkiem powyższych zaniechań organu było wadliwe przyjęcie, że działka nr [...] (stanowiąca wszak funkcjonalną całość z działką nr [...]) nie stanowi gruntu zabudowanego na potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu Ustawy; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 kpa poprzez brak odniesienia się organu II instancji do wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącą w zażaleniu, a mianowicie wielokrotnie podnoszonego argumentu dotyczącego interpretacji pojęcia "nieruchomości" na potrzeby ustawy i konieczności przyjęcia przez organ materialnoprawnego, a nie wieczystoksięgowego ujęcia nieruchomości, co w szczególności odnosi się do działek o nr. ew. [...] i [...] należących do Skarżącej, a stanowiących jedną gospodarczą i funkcjonalną całość, zabudowaną na cele mieszkaniowe. Organ wprawdzie przytoczył ten argument na s. 2 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, ale w dalszej części uzasadnienia nie odniósł się do niego w sposób merytoryczny, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem skutkowały one utrzymaniem w mocy postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia Skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień i zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność dała możliwość przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności w odniesieniu do wymienionych w art. 1 i 1a nieruchomości. Ustawodawca uznał za celowe aby podstawę ujawnienia prawa własności stanowiło zaświadczenie potwierdzające to przekształcenie. Wydaje je starosta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej – w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub w przypadku gruntów stanowiących własność samorządu terytorialnego – wójt (burmistrz, prezydent) – co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 1 pkt 3 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w tego rodzaju postępowaniu w aspekcie procesowym zastosowanie ma tryb o jakim mowa w art. 217 i 218 kpa. Postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony a organ, co do zasady, wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencyjnych i rejestracyjnych. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza jednak możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego o ile jest to niezbędne do wydania żądanego zaświadczenia. Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ dokonał prawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu i doszedł do niewadliwych wniosków co do braku podstaw do uwzględnienie żądania. Jak trafnie wskazał organ oceny możliwości przekształcenia dokonuje się na datę 1 stycznia 2019 r. Skarżąca nie kwestionuje tego, że działka o nr ew. [...] w tej dacie nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Wywodzi natomiast, że jest ona funkcjonalnie połączona z działką sąsiednią zabudowaną nr ew. [...], co uzasadnia spełnienie przesłanek ustawowych. Ustawa w art. 1 ust. 2 posługuje się pojęciem gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe definiując je jako nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi w których co najmniej połowa liczby lokali stanową lokale mieszkalne lub te wymienione wyżej wraz z budynkami gospodarczymi, garażami innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Pojęcie nieruchomości nie zostało na gruncie tej ustawy zdefiniowane, Sięgając do definicji zawartej w art. 46 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. D.U. 2020, poz. 1740), dalej "kc", nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunty). Dla nieruchomości o nr ew. [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...] a dla nieruchomości o nr ew. [...] księga wieczysta nr [...]. Pierwsza pozostaje w użytkowaniu wieczystym a druga stanowi przedmiot własność. Oznacza to, że obie działki nie mogły stanowić jednej nieruchomości z uwagi na odmienny status prawny (własność i użytkowanie wieczyste). Prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste, co oznacza że stanowią odrębny przedmiot obrotu prawnego. Przekształcenie dotyczy wyłącznie gruntów, które pozostają w użytkowaniu wieczystym a nie gruntów którego tytułem prawnym jest własność. Poza tym, na co trafnie zwrócił uwagę organ, garaż został wybudowany po dacie 1 stycznia 2019 r. co także wyklucza uznanie, że spełniona został przesłanka uzasadniająca przekształcenie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Sama Skarżąca w skardze wskazuje, że dla obu nieruchomości (nr ew. [...] i [...]) prowadzone są dwie odrębne księgi wieczyste. Oznacza to, że obie działki stanowią samodzielne, odrębne nieruchomości gruntowe w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece (D.U. 2019, poz.14). Organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Dokonał bowiem analizy znajdujących się w jego posiadaniu dokumentów w tym odpisów z ksiąg wieczystych. Okoliczności wskazywane w skardze jakoby z aktu notarialnego z [...] października 2015 r. rep. A [...] wynikało, że działka o nr ew. [...] nie mogła być przedmiotem samodzielnego obrotu i stanowi funkcjonalną całość z działką [...], pozostaje w sprzeczności z treścią ksiąg wieczystych, które prowadzone jest dla obu nieruchomości ale odrębnie. Istotnie w akcie notarialnym mowa jest o tym, że działka nr ew. [...]pozostaje niezabudowana, nie ma dostępu do drogi publicznej oraz nie może być samodzielnie wykorzystana w szczególności pod zabudowę, to jednak w dalszym ciągu jest to odrębna nieruchomość dla której prowadzona jest odrębna księga wieczysta i która stanowi samodzielny przedmiot obrotu prawnego – co wynika z aktu notarialnego. Twierdzenia Skarżącej, że jest odwrotnie – pozostaje w sprzeczności z aktem jej zbycia. Nie mamy do czynienia, jak wywodzi skarga z arbitralnym przyjęciem przez organ tezy, że skoro budynek garażowy został wybudowany po 1 stycznia 2019 r. to prawo użytkowania nie uległo przekształceniu. Okolicznościom tym (terminu wybudowania garażu) Skarżąca nie zaprzecza a twierdzenia organu w tym zakresie znajdują uzasadnienie w treści ustawy. Ustawodawca jasno w art. 1 ustawy wskazał, że z punktu widzenia oceny przesłanek do przekształcenia kluczowym jest stan faktyczny istniejący w tej dacie. Jasno to wynika z treści tej normy prawnej. Skoro tak to brak jest podstaw do dokonywania wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu prawa materialnego. Co do kwestii wykładni pojęcia "nieruchomości", Sąd stwierdza, że organ w sposób niewadliwy dokonał jego wykładni, trafnie odnosząc się do kryteriów obowiązujących przy zakładaniu ksiąg wieczystych. Powołał w tym zakresie uzasadnienie projektu ustawy i wskazał na jej zakres przedmiotowy. Stwierdzono w nim, że w sytuacji w której na gruncie położone są obiekty budowlane inne niż określone w ust. 2 art. 1 ustawy to koniczne byłoby dokonanie podziału takiej nieruchomości i założenie dla niej księgi wieczystej. Dopiero z dniem jej założenia albo wyłączenia z dotychczasowej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków o których mowa w ust. 2 art. 1 ustawy, byłoby możliwe przekształcenie i to wyłącznie gruntu, który wykorzystywany jest na cele mieszkaniowe. Tym samym ustawodawca także przy ocenie spełniania przesłanek do przekształcenia miał na uwadze przepisy wieczystoksięgowe, w tym art. 1 i 24 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (D.U. 2019, poz.14). Z przepisów tych wynika, że księgi wieczyste prowadzi się dla nieruchomości. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym gdy dla nieruchomości zostanie założona księga wieczysta mamy do czynienia z sytuacją w której księga wieczysta determinuje niejako odrębność danej nieruchomości. Sad w tym składzie w pełni podziela tezę, że "uznanie (...) księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 k.c.". (wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2020 r, I SA/WA 977/20). Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ppsa sąd skargę oddalił. ----------------------- 8