II SAB/Wa 624/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Dąbrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. W. P., dalej również jako skarżący, w dniu [...] lutego 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Wniosek wpłynął do organu w dniu 15 lutego 2017 r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. organ powołując się na art. 36 k.p.a. zawiadomił skarżącego, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2017 r. Organ wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy wynika z jej złożonego charakteru, a w szczególności z konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ ponownie powołując się na art. 36 k.p.a. zawiadomił skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Tego samego dnia organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW odpowiedział na powyższe pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., w nawiązaniu do pisma z dnia [...] czerwca 2017 r., Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował, że na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w dniu [...] czerwca 2017 r. wydana została skarżącemu decyzja o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Powyższa decyzja wraz z otrzymaną informacją z IPN z dnia [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy została dołączona do pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował wnioskodawcę. Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., po raz kolejny poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., co wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Równocześnie organ wyjaśnił, że wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW jak też wystąpiono do Instytutu Pamięci Narodowej- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 12b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto wskazano, że wystąpiono do formacji, w której wnioskodawca pełnił służbę, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu. W związku z powyższym rozpoznanie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do dnia [...] maja 2018 r. Jednocześnie pismami datowanymi na [...] października 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących skarżącego. W. P. w piśmie z dnia [...] października 2017 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wniósł o usunięcie naruszenia prawa i wydanie decyzji ostatecznej. Organ nie opowiedział na powyższe wezwanie. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2017, poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Oz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 P.p.s.a. wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. 6. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, w szczególności czas i sposób prowadzenia wyczerpują znamiona bezczynności i przewlekłości, z rażącym naruszaniem prawa prowadzonego wobec skarżącego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wskazał, że "biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (...) przedmiotowej sprawy oraz przytoczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, należy podnieść, że wydłużenie terminu załatwienia jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/ rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin.". Organ poinformował też, że wpłynęła znaczna ilość spraw około 3 800 wniesionych na podstawie art. 8 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowanymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Ustosunkowując się do żądani skarżącego w sprawie stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpił z rażącym naruszeniem prawa organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Ponadto organ zakwestionował żądanie skarżącego zobowiązania przez Sąd do wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez Sąd akt organowi. Organ podkreślił, że nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wyczerpał zatem środek zaskarżenia przed wniesieniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lutego 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. W tym miejscu należy podać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości czy bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podnieść należało, iż chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] sierpnia 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić i nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności i przewlekłości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). Ponadto należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem w dniu [...] października 2017 r. organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o kwerendę dokumentów dotyczących skarżącego w zakresie przebiegu jego służby jako funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r. Należy również zgodzić się ze skarżącym, iż stan bezczynności trwa nadal, skoro sprawa nie została załatwiona do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd. Podkreślić należy, że przedmiotowa ustawa, której postanowienia legły u podstaw niniejszego postępowania administracyjnego, nie zawiera odrębnych od kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działając w sprawie winien więc czynić to z zachowaniem terminów określonych w przywołanym akcie prawnym. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają natomiast organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku terminowości działań organu - w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego, argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę o skomplikowanym charakterze sprawy i o dużej ilości spraw podobnego rodzaju, nie mogły w sposób skuteczny ekskulpować Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zarzutu bezczynności w sprawie. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy stanowiące podstawę żądania sformułowanego we wniosku inicjującym sprawę, nie brał pod uwagę możliwości faktycznych organu rozpoznającego sprawy, wnoszone na podstawie nowych przepisów i czynienia tego w terminach ustawowych. Zgodnie więc z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173 ze zm.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania. Nadto w ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości 500 złotych na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Rozpoznając skargę tut. Sąd nie mógł zaś uwzględnić wniosku strony o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności. Przedmiotowa problematyka wykracza bowiem poza kognicję sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie określonym w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a. P.p.s.a. Podstawę wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a.