II SA/Gl 188/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania, w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji wraz z dociepleniem ścian zewnętrznych oraz wymianą stolarki okiennej klatek schodowych i piwnic w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na parceli nr 1 w T. przy ul. [...] i ul. [...]. Inwestor będący jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nie wniósł odwołania, w związku z czym ww. decyzja stała się ostateczna. Po przystąpieniu przez inwestora do realizacji robót budowlanych L. C. - właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] - pismami z dnia [...] r., skierowanymi do Wydziału Budownictwa Urzędu Miejskiego w T., wyraziła swój sprzeciw i brak zgody na zamurowanie otworu w południowej ścianie loggii przynależącej do jej mieszkania. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta T. wystąpił do Pani L. C. o udzielenie informacji, czy jej pismo z dnia 9 czerwca 2016 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej roboty, których dotyczyło pismo L. C. z dnia [...]r. W odpowiedzi L. C. w piśmie z dnia [...]r. potwierdziła, że jej pismo z dnia [...] r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. Wskazała również, że o ww. decyzji dowiedziała się z pisma PINB z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., Prezydent Miasta T. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] r. W wyniku odwołania sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski, który decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. w całości i orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] - w zakresie robót budowlanych polegających na likwidacji bocznego otworu loggii lokalu nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T. - i w tym zakresie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzję powyższą zaskarżyła do tutejszego Sądu Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GI 1275/16, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., znak: [...]. Zdaniem sądu decyzja ta nie mogła się ostać ponieważ wydana została przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych sprawy w zakresie dochowania terminu do złożenia podania o wznowienie oraz statusu strony uczestniczki postępowania. Sąd wskazał również, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne do oceny robót budowlanych zrealizowanych bądź rozpoczętych. Działania w tym zakresie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, dlatego w żadnym wypadku tutejszy organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które zostały już rozpoczęte. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Śląski wystąpił do stron postępowania o przedstawienie dowodów na okoliczność, w jakim terminie wnioskodawczyni niniejszego postępowania wznowieniowego dowiedziała się o decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., nr [...]. L. C. potwierdziła, że o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. dowiedziała się z pisma PINB w T. z dnia Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" r. W pismach, które jako dowód w sprawie powołała Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", tj. w piśmie L. C. z dnia [...] r., piśmie Spółdzielni do Pani L. C. z dnia [...]r., piśmie L. C. z dnia [...] r. oraz dodatkowo w piśmie Spółdzielni do L. C. z dnia [...] r. - nie było mowy o ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., a jedynie o planowanych robotach remontowych oraz konieczności usunięcia krat i roślinności z obrębu loggii. W ocenie Wojewody, odebranie przez L. C. pism kierowanych do niej przez Spółdzielnię w sprawie planowanego wykonania robót w obrębie loggii, nie dowodzi, że dowiedziała się ona o decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. zatem dochowała terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Odrębną kwestią przeanalizowaną Wojewodę była kwestia statusu strony uczestniczki postępowania, L. C. W ocenie Wojewody L. C. spełnia kryteria tak zdefiniowanej strony postępowania, ponieważ jest właścicielką wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w T. oraz przyporządkowanej do niego loggii, której zagospodarowanie i użytkowanie, na skutek przeprowadzenia prac remontowych objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę, stało się niemożliwe w dotychczasowym zakresie. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. w całości, orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., w przedmiocie pozwolenia na budowę - w części objętej wnioskiem o wznowienie, tj. w zakresie robót budowlanych polegających na likwidacji bocznego otworu loggii lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w T. oraz umorzył postępowanie o udzielenie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" pozwolenia na budowę - w części objętej wnioskiem o wznowienie. Tę ostatnią część osnowy swej decyzji uzasadnił tym, że inwestycja została w istocie zrealizowana. Taki stan rzeczy oznacza bezprzedmiotowość postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w części objętej żądaniem wznowienia postępowania (art. 105 § 2 K.p.a.). Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] roku nr [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że L. C. przysługiwały prawa strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę toczonym przed Prezydentem Miasta T., a zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] roku nr [...] znak: [...], 2. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że wykonanie robót objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę wymagało wkroczenia w obręb loggii, 3. naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie w toku wydawania zaskarżonej decyzji oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonych w treści uzasadnienia wyroku wydanego w przedmiotowej sprawie w dniu 22 marca 2017 roku, sygn. akt II SA/G1 1275/16, 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4) i art. 151 § 1 pkt 2) Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i wznowienie postępowania oraz uchylenie wydanej decyzji, w sytuacji kiedy składająca podanie o wznowienie postępowania L. C. nie miała w tym postępowaniu przymiotu strony, a zatem brak było podstaw do wznowienia postępowania i uchylenia wydanej uprzednio decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję błędnie przyjął, że L. C. powinna być stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i tym samym posiadała ona legitymację do złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania z uwagi na uniemożliwienie jej jako stronie udziału w tym postępowaniu. Jednakże przedmiotowa loggia nie stanowi przedmiotu odrębnej własności L. C.. Organ II instancji błędnie przyjął, że wykonanie robót objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę wymagało wkroczenia w obręb loggii, na co właścicielka nie wyrażała zgody. Ustalenia takie są niewłaściwe i nie korespondują one z innymi ustaleniami przyjętymi w sprawie. Bezspornym jest, że L. C. nie wyrażała zgody na zamurowanie otworu w loggii i nie udostępniała loggii w celu wykonania tych robót. Znamiennym jest jednak, że prace w zakresie zamurowywania wszystkich otworów w bocznej ścianie budynku (loggiach) prowadzone były z zewnątrz, tj. z rusztowań, co nie wymagało wchodzenia do lokalu czy też w obręb loggii. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że pomimo sprzeciwu L. C. co do wykonania robót w obrębie otworu jej loggii, prace te zostały jednak wykonane - oznacza to, że nie musiały być one prowadzone z obrębu loggii przynależnej do jej lokalu. Jest przy tym oczywistym, że tego rodzaju prace łatwiej jest prowadzić - głównie z uwagi na proces organizacji robót - z zewnątrz, tj. rusztowań, gdyż nie ma wtedy potrzeby uzgadniania przebiegu procesu prac z właścicielami poszczególnych lokali, którzy musieliby udostępniać wykonawcom swoje lokale w celu umożliwienia wejścia na loggię. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W ocenie składu orzekającego rozstrzygnięcie Wojewody jest prawidłowe a zarzuty skargi nieuzasadnione. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GI 1275/16, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., znak: [...]. Udzielił również organowi wskazań dotyczących dalszego postępowania. I organ ściśle wypełnił te wskazania rozpatrując dwie kwestie. Pierwsza, to uzasadnienie uznania L. C. za stronę postępowania. Sąd zgadza się ze skarżącą, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), w odróżnieniu od art. 28 k.p.a. definiującego pojęcie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawęża krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Jednakże regulacja ustawowa instytucji zarządu powierzonego (spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej) nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym obok zarządu spółdzielni lub wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. II SA/Sz 1283/17 za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie będącej obecnie przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej, w ocenie sądu, L. C. skutecznie wykazała, iż podjęte rozstrzygnięcie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości - loggii, do której posiada tytuł prawny. Bez znaczenia jest tu argumentacja, iż roboty budowlane mogły być zrealizowane bez fizycznego korzystania z przestrzeni loggi. Spowodowały one zmianę wykorzystania tej przestrzeni, w sposób niekorzystny dla L. C.. Wojewoda Śląski podjął również postępowania w celu ustalenia, kiedy wnosząca o wznowienie postępowania dowiedziała się o wydanym pozwoleniu na budowę. Bez wątpienia wykazano, że L. C. dowiedziała się o wydanej decyzji dnia [...] r. Zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został dochowany. W związku z powyższym za zupełnie niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wojewoda ściśle zastosował się do wytycznych Sądu, również w zakresie wydanego rozstrzygnięcia. Uznał bowiem, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne do oceny robót budowlanych zrealizowanych bądź rozpoczętych. Działania w tym zakresie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego Wojewoda, nie będąc uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które zostały już rozpoczęte, umorzył postępowanie o udzielenie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" pozwolenia na budowę - w części objętej wnioskiem o wznowienie. Nietrafny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez brak dokonania ustaleń w przedmiocie zgodności zamierzenia z warunkami technicznymi. Miało to służyć jedynie wywiedzeniu interesu prawnego L. C. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jednakże ten interes prawny został skutecznie wywiedziony z innych okoliczności (niż w poprzedniej decyzji), co zostało wyżej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.