I SA/Lu 115/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. A. (dalej: skarżącego) od decyzji własnej organu z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydanej w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2003 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych bez podstawy prawnej oraz stwierdzenie, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Kolegium wezwało skarżącego w trybie art. 169 § 1 O.p. do sprecyzowania, jakich decyzji dotyczy wniosek i czy dotyczy on stwierdzenia nieważności, czy też wznowienia postępowania i uchylenia decyzji w związku z orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W piśmie z dnia 23 lutego 2018 r. skarżący sprecyzował, iż wniosek dotyczy decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za lata 1993-2007, podając niektóre daty i numery decyzji Prezydenta Miasta [...]. Jednocześnie wyjaśnił, iż wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. W piśmie z dnia 23 lutego 2018r. wskazał nadto, że decyzja w sprawie wysokości zobowiązania za 2003 rok znajduje się w aktach egzekucyjnych Urzędu Miasta [...] Pozostałe decyzje, według jego relacji, znajdują się w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. organ wezwał Urząd Miasta [...] do nadesłania akt spraw wskazanych przez wnoszącego podanie. W piśmie z dnia 13 marca 2018 r. Prezydent Miasta [...] wskazał, że z uwagi na upływ 10 - letniego terminu przechowywania akt oraz rejestrów ewidencji podatkowych, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, nie jest możliwe przekazanie akt spraw dotyczących podatku od nieruchomości za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] za lata 1993-2003. Po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, organ ten decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku zainicjowanej kontroli sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 654/18 oddalił złożoną przez skarżącego skargę. Dnia [...] r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako podstawę prawną wskazując art. 156 § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 k.p.a. (w uzasadnieniu pisma skarżący wyjaśnił, iż w jego ocenie na podstawie art. 336 i 337 O.p. w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisu k.p.a.). Organ pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. wezwał stronę w trybie art. 169 § 1 O.p. do usunięcia braków formalnych podania poprzez wskazanie decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego - poprzez oznaczenie daty jej wydania oraz znaku (numeru decyzji), jakim została opatrzona - której dotyczy wniosek z dnia 26 kwietnia 2018 r. Strona nie uzupełniła wskazanych braków. W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium pozostawiło podanie z dnia [...] r. bez rozpatrzenia. W wyniku zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. utrzymano w mocy własne postanowienie z dnia [...] r., zaś po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 741/18 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia 18 lipca 2018 r. W ocenie Sądu treść wniosku z dnia 26 kwietnia 2018 r. nie uprawniała organu do zastosowania instytucji z art. 169 § 4 O.p. Żądanie wzruszenia decyzji ostatecznej, określającej wysokość podatku od ściśle określonej nieruchomości za konkretny rok podatkowy, bez podania daty czy też numeru decyzji ostatecznej, nie powinno stanowić przeszkody do uznania podania za odpowiadające wymogom z art. 168 § 2 O.p. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji własnej, wydanej w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2003 r. Kolegium wskazywało, że uczyniło przedmiotem rozpoznania wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia [...] roku znak [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja ta została doręczona w dniu [...] r. i jest ostateczna). Organ podkreślił, że zgodnie z art. 249 § 1 pkt 1 O.p., pięcioletni termin na wniesienie żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynął w dniu 7 listopada 2008 r., natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności skarżący złożył w dniu 26 kwietnia 2018 r., zatem uchybił wskazanemu terminowi. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że poszukiwania dokonywane w rejestrze informatycznym doprowadziły do zidentyfikowania adnotacji o rejestracji sprawy z odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości za 2003 r. Na tej podstawie odnaleziono w archiwum decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak [...], na mocy której uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (nie była to zatem decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jak twierdził podatnik). Ustalono też, że decyzję doręczono skarżącemu w dniu 7 listopada 2003 r. Zgodnie z wnioskiem skarżącego organ zwrócił się nadto do Wydziału Egzekucji Urzędu Miasta [...] oraz do Sądu Rejonowego [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z prośbą o nadesłanie posiadanych dokumentów. W dniu 29 października 2019 r. Sąd Rejonowy [...] odmówił wydania odpisu wnioskowanego dokumentu (odmówiono również wydania innych decyzji, o jakie zwróciło się Kolegium w toku innych spraw z wniosku skarżącego z uwagi na fakt, że nie znajdują się one w aktach księgi wieczystej nr [...] Nadto do Kolegium wpłynęło pismo Dyrektora Wydziału Egzekucji z dnia 5 grudnia 2019 r., w którym - w odpowiedzi na pismo z dnia 25 października 2019 roku - poinformowano, że Urząd Miasta [...] nie posiada wskazanych decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wobec skarżącego. W tych realiach Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jedyną odnalezioną decyzją II instancji, wydaną w wyniku złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2003 r., jest decyzja kasacyjna z dnia [...] r. Nie zidentyfikowano tym samym istnienia sugerowanej przez podatnika decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2003 r. Decyzja pierwszoinstancyjna podlegała bowiem w toku postępowania odwoławczego uchyleniu. Organ podniósł, że po upływie pięciu lat od doręczenia decyzji (co, jak wskazano, miało miejsce 7 listopada 2003 r.), złożenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności jest bezskuteczne, a organ nie może wszcząć już postępowania. Złożone po terminie żądanie wszczęcia postępowania musi spotkać się z odmową, bowiem nie została spełniona przesłanka warunkująca dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Termin, o którym mowa w art. 249 § 1 O.p., jest terminem prawa materialnego, gdyż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to termin nieprzywracalny. Tak więc, w niniejszej sprawie pięcioletni termin na wniesienia żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji upłynął w dniu 7 listopada 2008 r. Z uwagi na fakt, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu 26 kwietnia 2018 r., uchybiono terminowi wskazanemu w art. 249 § 1 pkt 1 O.p., co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie niniejszej nie mogą znaleźć zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ przepisy art. 336 i 337 O.p. odnosiły się wyłącznie do rozpoznawania wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Kolegium wskazało przy tym, że skarżący złożył do organu wnioski o wznowienie postępowań podatkowych, wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego za lata 1993-2007. W przedmiotowych latach skarżący posiadał dwie nieruchomości w [...], które opodatkowywane były w odrębnych decyzjach. Nadto wydawano wobec podatnika decyzje w podatku od środków transportowych. Od niektórych decyzji I instancji nie wnoszono odwołań. Spośród decyzji, od których odwołanie wnoszono, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego część utrzymana została w mocy, a część uchylona do ponownego rozpatrzenia. Co do jednego roku podatkowego zapadała więc często więcej niż jedna decyzja tego samego organu. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyrokach WSA w Lublinie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło wszelkie próby odnalezienia decyzji za lata 1993-2007 (dla celu rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności) według podanych przez skarżącego danych. W ich wyniku nie stwierdzono m.in., by w obrocie prawnym istniała decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł się o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego: z dnia 17 grudnia 2019 r., z dnia 25 lipca 2019 r., o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 lipca 2003 r. oraz o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 Iipca 2003 r., określającą podatek od nieruchomości za rok 2003, na mocy art. 156 § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący uzasadniał, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] określił podatek od nieruchomości, opierając się wyłącznie na domysłach pracowników, pomijając zaś wyniki kontroli i sporządzone protokoły kontroli podatkowej. Pomimo tego Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że upłynął termin przedawnienia. Skarżący wskazywał, że poszukiwane decyzje znajdują się w posiadaniu organu egzekucyjnego (Prezydenta Miasta [...]), który na ich podstawie prowadzi egzekucję oraz dokonuje wpisów w hipotekach . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Poparło stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje zachowanie przez skarżącego 5-letniego terminu do zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 249 § 1 pkt 1 O.p., organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Warunkiem rozpoczęcia biegu 5-letniego terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie, jest skuteczne doręczenie decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie skarżący, na wezwanie organu sprecyzował, że przedmiotem jego żądania, opartego na zarzucie wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 247 § 1 pkt 1 O.p.), bez podstawy prawnej (art. 247 § 1 pkt 2 O.p.) oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 247 § 1 pkt 3 O.p.), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotycząca wymiaru podatku od nieruchomości za 2003 r. Skarżący powołał w podstawie żądania przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jednak organ ocenił zasadnie, że odsyłające do tej ustawy przepisy art. 336 i 337 O.p. nie mają w sprawie zastosowania, bowiem dotyczą wyłącznie odwołań od decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych i wniosków o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, wniesionych przed 1 stycznia 1998 r. Powyższe oznacza, że w sprawie dotyczącej podatku stosuje się – zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 O.p.- przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Jak ustalił organ (a okoliczność ta nie jest kwestionowana przez podatnika), w podatku od nieruchomości za 2003 r. wydana została dla podatnika przez Prezydenta Miasta [...] decyzja z dnia [...] r. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez podatnika, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 października 2003 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Inna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotycząca podatku za 2003 r., nie została – pomimo wyraźnych starań organu (oprócz danych z własnego systemu organ zwrócił się bowiem – o co wnioskował skarżący – do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] oraz do Wydziału Egzekucji Urzędu Miasta [...]) - odnaleziona. Należy przy tym wskazać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r., wydane zostały po wcześniejszym rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn akt I SA/Lu 741/18, w którym zobowiązano organ do poczynienia ustaleń w przedmiocie daty i numeru decyzji, objętej wnioskiem podatnika. W wykonaniu powyższych wytycznych organ pozyskał dane z rejestru informatycznego. Na tej podstawie odnaleziono w archiwum decyzję z dnia [...] r., która – przy aprobacie skarżącego, który sam nie był w stanie wskazać żadnych danych decyzji – stała się przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Organ ustalił nadto, że w obrocie prawnym nie istnieje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymywała by w mocy decyzję wymiarową Prezydenta Miasta [...] za 2003 r. Jedyną decyzją jest więc decyzja kasatoryjna z dnia [...] r. Zgodnie z ustaleniami organu, decyzja ta została doręczona podatnikowi (i przez niego osobiście pokwitowana) w dniu 7 listopada 2003 r. (k. 83 akt administracyjnych). Termin do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynął więc z dniem 7 listopada 2008r. Tymczasem wniosek podatnika złożony został do organu ponad 9 lat później, bo w dniu 23 stycznia 2018 r. Podatnik nie kwestionował na żadnym etapie sprawy, iż otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2003 r., nie uprawdopodobnił też zachowania terminu z art. 249 § 1 pkt 1 O.p. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające w zakresie właściwości zgodnie z art. 248 § 2 pkt 1 O.p., zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bowiem żądanie to zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Jak już wskazano, powyższe stanowi negatywną przesłankę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności, co pozostaje w ścisłym związku z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 128 O.p.). Jak słusznie podkreślono w decyzji, termin z art. 249 § 1 pkt 1 O.p. ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu. Jakkolwiek odpowiada on podstawowemu terminowi przedawnienia zobowiązania podatkowego z art. 70 § 1 O.p., to jednak w żadnym razie nie jest on zależny od indywidualnych okoliczności danej sprawy, które mają lub mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia, przez co twierdzenia podatnika podnoszone w toku postępowania, dotyczące naruszenia art. 70 § 8 O.p. są niezasadne. Przepis art. 249 § 1 pkt 1 O.p. nie determinuje w żadnym stopniu oceny terminowości złożenia wniosku o stwierdzenie decyzji ostatecznej od biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o czym świadczy fakt, że nie odwołuje się do instytucji przedawnienia zobowiązania lub przepisów tę instytucję regulujących. Upływ terminu przedawnienia ma znaczenie dopiero na etapie merytorycznego badania przesłanek stwierdzenia nieważności i zgodnie z art. 247 § 2 i 3 O.p. powoduje odmowę stwierdzenia nieważności z przyczyn tam wskazanych. W niniejszej sprawie wniosek podatnika został jednak rozstrzygnięty formalnie na etapie jego wstępnej kontroli, nie zaś na etapie oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Powyższe oznacza, że organ nie był zobowiązany do badania przesłanek stwierdzenia nieważności, skoro już na etapie wstępnym stwierdził istnienie formalnej przeszkody dla rozpoznania wniosku strony. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.