IV SA/Po 1244/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 14 września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 28 lipca 2017r. nr [...], orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. nr [...] z dnia 15 lipca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW jako urządzenia niezbędnego do korzystania z tych przewodów, drogami dojazdowymi, placami manewrowymi, zatokami postojowymi, stacjami kontenerowymi i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w P. - w części dotyczącej zapisu pkt. 3 ppkt. a) tj. ustalenia średnicy wirnika do V 90 m. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 11 maja 2017r. W. K. (dalej także Wnioskodawca, Skarżący) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia 15 lipca 2010r. wydanej przez Burmistrza R., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW jako urządzenia niezbędnego do korzystania z tych przewodów, drogami dojazdowymi, placami manewrowymi, zatokami postojowymi, stacjami kontenerowymi i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w P. - w części dotyczącej zapisu pkt. 3 ppkt, a), tj, ustalenia średnicy wirnika do V 90 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] lipca 2017r. nr [...], orzekło o braku podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji, ponieważ nie nastąpiło rażące naruszenie przepisów. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił pełnomocnik wnioskodawcy powielając zarzuty i uzasadnienie pierwotnego wniosku. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, mając na uwadze zakres postępowania o stwierdzenie nieważności wskazało, że zobowiązane było w tej sprawie do ponownej oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Burmistrza R. w zakresie ustalenia średnicy wirnika planowanej elektrowni wiatrowej do V 90 m znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach i czy w sprawie naruszone zostały przepisy o właściwości. Kolegium zważyło, że ustalenie rzeczonych warunków zabudowy zostało poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja Burmistrza R. z 28 września 2009 r., nr [...]). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 86 pkt 2, w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz.1405) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji wiąże organy wydające decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej wskazano na elementy decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. W ocenie SKO nie ulega wątpliwości, że Wnioskodawca we wniosku z dnia 16 marca 2010 r. określił rodzaj inwestycji i podał jej parametry, w tym średnicę wirnika - 90 m. Badaną decyzją organ określił przedmiot postępowania zgodnie z wnioskiem strony, a w części obejmującej pkt 3 lit. a) określił parametr planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia dotyczący średnicy wirnika. Pełnomocnik strony stawiając zarzut rażącego naruszenia przepisów stanowiących o treści decyzji o warunkach zabudowy i wskazując na art. 54 w zw. z art. 64 ustawy, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), nie wykazał, że przepisy te zostały naruszone w sposób jasny i niedwuznaczny. Twierdzenie swe oparł na poglądach doktryny i niektórych wyrokach sądowoadministracyjnych w tej kwestii. Kolegium powołując się na orzecznictwo podkreśliło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie chodzi o różnice w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób oczywisty. Błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną nie mieści się w przesłankach nieważności decyzji. Zatem, w ocenie SKO, określenie w badanej decyzji parametru technicznego w zakresie średnicy wirnika nie wykracza poza właściwość organu I instancji i nie jest zapisem wprowadzonym z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz stan prawny sprawy Kolegium, po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy stwierdziło, że Burmistrz R. w badanym zakresie nie naruszył przepisów o właściwości i nie wydał rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji, ponieważ nie ziściła się wskazana przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Przeprowadzono również analizę pod kątem ewentualnego występowania innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzając ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła W. K., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu, podczas gdy w niniejszej sprawie Burmistrz R. nie był legitymowany do ustalenia w decyzji o warunkach i zabudowy średnicy wirnika elektrowni wiatrowej oraz wysokości zawieszenia tego wirnika; a ustaleń tych powinien dokonać organ architektoniczno-budowlany, tj. Starosta O. w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W skardze podniesiono również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, podczas gdy przesądzenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów technicznych elektrowni, tj. średnicy wirnika oraz wysokości zawieszenia wirnika stanowi przekroczenie kompetencji organu z uwagi na brak podstawy prawnej do zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżąca wskazała nadto na naruszenie art. 8 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że uzasadnienie jest bardzo ogólnikowe, organ II instancji całkowicie przemilczał argumenty strony podniesione zarówno we wniosku inicjującym postępowanie, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skarg organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2017r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 28 lipca 2017r. nr [...], orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. nr [...] z dnia 15 lipca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW jako urządzenia niezbędnego do korzystania z tych przewodów, drogami dojazdowymi, placami manewrowymi, zatokami postojowymi, stacjami kontenerowymi i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w P. - w części dotyczącej zapisu pkt. 3 ppkt. a) tj. ustalenia średnicy wirnika do V 90 m Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zarzucał jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Burmistrza R. swej właściwości i określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametru w postaci średnicy wirnika bez podstawy prawnej. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wprawdzie w/w ustawa nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna", jednakże bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne przyjąć należy, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej, a ponadto urządzenia, które służą do jej wytwarzania (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 310/10 oraz w wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 6 maja 2009 r. sygn. II SA/Po 1003/08, z dnia 27 maja 2009r. sygn. II SA/Po 1000/08, z dnia 17 listopada 2010r. sygn. IV SA/Po 762/10, z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. IV SA/Po 763/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009r. sygn. II SA/Bd 533/09 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010r. sygn. II SA/Łd 650/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Uwzględniając czym jest siłownia wiatrowa z generatorem energii elektrycznej w rozumieniu przedstawionej wyżej wykładni wskazać należy, że wniosek inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych powinien zgodnie z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obligatoryjnie zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak również określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej winien zawierać jej parametry techniczne. Siłownia wiatrowa składa się z różnych elementów takich jak wieża, fundament, śmigła. Elementy te są pomiędzy sobą powiązane technicznie i użytkowo. Do inwestora należy przedstawienie parametrów technicznych planowanej elektrowni wiatrowej. Przedmiotowy wniosek o wydanie warunków zabudowy warunek ten spełniał. We wniosku o wydanie warunków zabudowy w postępowaniu objętym przedmiotowym postępowaniem nieważnościowym inwestor przedstawiając parametry techniczne planowanej elektrowni wiatrowej wskazał m.in. średnicę wirnika. Organ orzekając w zakresie ustalenia warunków zabudowy był więc związany parametrami technicznymi określonymi przez inwestora w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy. Dalej wyjaśnić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy określa, czy w świetle obowiązujących przepisów u.p.z.p., regulującej zachowanie ładu przestrzennego dana inwestycja, o określonych cechach i parametrach technicznych (gabarytach, formie architektonicznej i parametrach technicznych wskazanych przez inwestora) oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy zawiera właśnie taką analizę inwestycji o parametrach wskazanych przez inwestora. Podkreślić w tym miejscu należy, iż kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy nie określa parametrów technicznych wykraczających poza zakres wniosku jak i nie podaje szczegółowych danych technicznych planowanej elektrowni wiatrowej w tym np. typu czy modelu turbiny. Określenie takich szczegółowych danych wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i jej ewentualne określenie następuje na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy również, iż zgodnie z art. 86 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma zatem charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację planowanego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Związanie to oznacza, że organ ustalający warunki zabudowy winien dokonać analizy, czy inwestycja o określonych we wniosku parametrach spełnia parametry narzucone decyzją Burmistrza R. z 28 września 2009 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji środowiskowej w pkt 3a przedstawiono szczegółowe wymagania dotyczące ochrony środowiska, wskazując iż przedsięwzięcie powinno być realizowane zgodnie z projektem technicznym i uzgodnieniami branżowymi. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do wydanej decyzji środowiskowej, tym samym jest jej integralną częścią. W charakterystyce przedsięwzięcia wskazano m.in., iż planowana turbina wiatrowa wyposażona jest w wirnik zbudowany z układu łopat o średnicy do 90 m. Oznacza to, iż odwołanie się przez organ do wiążących go ustaleń w zakresie charakterystycznych jej parametrów i jej oddziaływania na środowisko nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W tym miejscu wskazać należy, że zapis dotyczący maksymalnej średnicy wirnika znalazł się w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 3 ppkt, a) odnoszącym się do parametrów inwestycji. Jak słusznie stwierdziło zatem Kolegium, zapis badanej decyzji dotyczący parametru technicznego określającego średnicę śmigła nie wykracza poza właściwość organu I instancji i nie jest zapisem wprowadzonym bez podstawy prawnej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela też zarzutu naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzji organu odwoławczego nie można bowiem przypisać naruszenia ww. przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ rozpatrzył wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł brak podstaw do stwierdzenia nieważności w oparciu o złożony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności. Kolegium odniosło się bowiem do zasadniczych zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skontrolowało decyzję o warunkach zabudowy pod kątem ewentualnego występowania innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzając ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie. Można zgodzić się z tym, że uzasadnienie decyzji nie jest obszerne, ale w ocenie Sądu niedociągnięcia w tym zakresie nie mogły wpłynąć na ocenę Sądu, której wynikiem mogłoby być uchylenie zaskarżonych decyzji. W świetle powyższego, zdaniem Sądu wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zostało w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.