VI SA/Wa 133/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 18 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z "(...)" grudnia 2020 r. nr "(...)" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") [...] grudnia 2020 r. odmówiło R. F. (dalej "Skarżący") wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydent") z [...] maja 2019 r., którą zatrzymano Skarżącemu prawo jazdy kat. B na okres 3 miesięcy, licząc od 9 marca 2019 r. do 9 czerwca 2019 r. Jako podstawę prawną odmowy wskazano art. 61a § 1 z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.". Powyższe postanowienie wydano w następującym stanie faktyczno-prawnym. Decyzją z [...] maja 2019 r. Prezydent zatrzymał Skarżącemu prawo jazdy. Decyzja ta – w wyniku administracyjnej kontroli instancyjnej, została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z [...] czerwca 2019 r. Rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2019 r. Skarżący uczynił z kolei przedmiotem kontroli sądowej w sprawie VII SA/Wa 1695/19, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem od 28 grudnia 2019 r., skargę oddalił. Pismem z 2 października 2020 r. Skarżący zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji SKO z [...] czerwca 2019 r., jak i decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] czerwca 2019 r. Rozstrzygnięcie to zostało z kolei zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 maja 2021 r. skargę oddalił (VI SA/Wa 156/21). Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r. SKO wskazało, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja SKO z [...] czerwca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta. Nadto podało, że postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] czerwca 2019 r. Fakty te w ocenie SKO dowodzą, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, jako decyzji organu I instancji, skoro w obrocie prawnym istnieje decyzja odwoławcza, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta. Wyjaśniło, że jeżeli decyzja Prezydenta jest obarczona wadą nieważności, to w pierwszej kolejności należy wyeliminować z obrotu prawnego decyzję SKO, utrzymująca ją w mocy, bowiem istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu II instancji (SKO z [...] czerwca 2019 r.) jest formalną przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Skarżący, z zachowaniem trybu i terminu, wniósł na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, że istotnie pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z [...] czerwca 2019 r. powoduje niemożność "zajęcia się decyzją pierwszej instancji", niemniej jednak – w jego ocenie, organ miał obowiązek wszcząć takie postępowanie, aby nie pozostawać w bezczynności. Skarżący podniósł, że już składając odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w przypadku, gdyby została ona utrzymana w mocy. Mimo tego SKO nie wszczęło takiego postępowania, czym ograniczyło mu prawo domagania się stwierdzenia nieważności tej decyzji. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle § 2 powołanej normy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a). Na wstępie należy zauważyć także, że wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, czyniąc to na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., wszak przedmiotem skargi jest postanowienie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie. Kwestionowanym postanowieniem SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r. z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja SKO z [...] czerwca 2019 r. - utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, wydaną w wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych bezspornie wynika, że decyzja Prezydenta, w skutek rozpoznania złożonego od niej przez Skarżącego odwołania - decyzją z [...] czerwca 2019 r., została utrzymana w mocy, a decyzja odwoławcza SKO nie została do chwili wydania skarżonego postanowienia wyeliminowana z obrotu prawnego. Nadto z akt wynika, że pierwszy wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2019 r. – zawarty w odwołaniu od tej decyzji, został przez SKO załatwiony w dniu [...] listopada 2020 r. odmownie. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność, o czym mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. organy administracji winny - stojąc na straży praworządności - podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, uwzględniając przy tym interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji, opartych na decyzji, stosunków prawnych. Zasada ta służy realizacji takich wartości, jak ochrona porządku prawnego; ochrona praw nabytych; pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego; zaufanie do organów państwa; zaufanie do prawa. Warto zaznaczyć, że wadą nieważności obarczone jest postępowanie, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję nie tylko na samą decyzję, ale również na sprawę, którą ona rozstrzyga. Na uwagę zasługuje także to, że przepis art. 156 k.p.a., odmiennie niż np. art. 145 k.p.a., nie zawiera zastrzeżenia wprost, że stwierdzenie nieważności odnosi się tylko do decyzji ostatecznej, tj. decyzji, od której nie służy odwołanie (art. 16 k.p.a.). Oznacza to, że co do zasady Kodeks nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważność decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Jednakże wybór sposobu wzruszenia takiej decyzji należy do strony postępowania i musi on być skonkretyzowana do jednego trybu – nadzwyczajnego, bądź odwoławczego. Warunkiem zastosowania bowiem trybu nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji nieostatecznej jest to, aby wcześniej nie zostało uruchomione postępowanie odwoławcze od takiej decyzji, które zawsze ma pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru (por. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 857; zob. też wyrok NSA z 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982/1, poz. 5). A contrario złożenie od nieostatecznej decyzji odwołania czyni, że tryb nadzwyczajny (np. o stwierdzenie nieważności) w odniesieniu do tej samej decyzji jest niedopuszczalny. Zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozumie się jako dwuinstancyjność pełną, połączoną z uprawnieniem organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia istoty sprawy po raz drugi. Organ odwoławczy nie jest zatem ograniczony do zbadania, kontroli prawidłowości postępowania i zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ niższej instancji, ale ma możliwość zbadania sprawy całkowicie samodzielnie, a w konsekwencji orzeczenia co do jej istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. To sprawia, że organ administracyjny w ramach postępowania odwoławczego, stojąc na straży praworządności, bada legalność rozstrzygnięcia, od którego wniesiono odwołanie, w najszerszym zakresie, także obejmującym wady nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. W toku postępowania drugoistancyjnego brane są zatem pod uwagę nie tylko zastrzeżenia zgłoszone przez stronę w odwołaniu, ale również inne uchybienia, jakie organ drugiej instancji winien dostrzec i wziąć pod rozwagę z urzędu. Zatem, jeżeli nawet wnoszący odwołanie nie powoła się na żadne wady, które w art. 156 k.p.a przesądzają o nieważności decyzji, to organ drugiej instancji i tak winien je dostrzec i uwzględnić z urzędu, w przeciwnym razie naraża się na zarzut naruszenia prawa. Powyższe implikuje ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że wniesienie w otwartym terminie do złożenia odwołania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bez jednoznacznego wskazania, że strona faktycznie żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego sprawia, że organ takie żądanie ma rozpoznać jako odwołanie, które daje stronie gwarancję szerszego zbadania sprawy – decyzji, bowiem obliguje organ do ponownego jej rozpatrzenia, a nie ograniczenia się wyłącznie do zbadania przesłanek z art. 156 k.p.a. Przenosząc wskazane uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że skoro Skarżący od decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r. skutecznie wniósł odwołanie, wynikiem czego decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] czerwca 2019 r., to zasadne jest stanowisko SKO, że nie ma obecnie możliwości skutecznego wzruszenia jej w trybie art. 156 k.p.a., bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia odwoławczego SKO. Decyzja Prezydenta została poddana administracyjnej kontroli instancyjnej i utrzymana w mocy przez SKO. Skarżący nie mógł zatem skutecznie żądać poddania tej samej decyzji badaniu w trybie nadzwyczajnym, gdyż SKO rozpoznając odwołanie, z urzędu brało pod rozwagę ewentualną nieważność decyzji Prezydenta. Nadto – co istotne, decyzja SKO była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalając skargę potwierdził prawidłowość decyzji z [...] czerwca 2019 r., a także - pośrednio decyzji z [...] maja 2019 r., która została przez nią utrzymana w mocy (VII SA/Wa 1695/19). Wypada w tym miejscu także zauważyć, że fakt wydania decyzji z [...] czerwca 2019 r. był już uprzednio powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2019 r. SKO uczyniło to postanowieniem z [...] listopada 2020 r., załatwiając w ten sposób alternatywny wniosek Skarżącego zawarty w odwołaniu od decyzji z [...] maja 2019 r. W tej kwestii wypowiedział się Sąd w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie VII SAB/Wa 339/20, w którym wyjaśniono, że "wobec faktu jednoczesnego wniesienia odwołania i złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, w pierwszej kolejności należało rozpoznać odwołanie." "W związku z tym, że na datę wydawania wyroku przez tutejszy Sąd w aktach sprawy znajdowało się już postanowienie SKO z [...] listopada 2020 r., którym organ II instancji formalnie odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W., Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Reasumując, w przywołanych realiach niniejszej sprawy administracyjnej, dotyczącej zatrzymania prawa jazdy z powodu przekroczenia prędkości na obszarze zabudowanym, zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r. jest prawidłowe. W sprawie wydano bowiem decyzję z [...] czerwca 2019 r., będącą wynikiem rozpoznania, wniesionego uprzednio (przed pochodzącym z 2 października 2020 r. żądaniem nieważności), odwołania od Prezydenta z [...] maja 2019 r. Nadto decyzja z [...] czerwca 2019 r. była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który nie dopatrzył się uchybień procesowych przy jej wydaniu. Co ważne, zarówno w odwołaniu od decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r., w którym zawarto pierwszy, alternatywny do odwołania wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2019 r., jak i we wniosku z 2 października 2020 r., Skarżący powołuje się na ten sam powód zatrzymania mu prawa jazdy. Skarżący podnosi w nich bowiem, że "istnieje fabryczna niedokładność pomiarów urządzenia pomiarowego wynosząca +/- 2 km/h", w konsekwencji czego poddaje pod wątpliwość prawidłowość pomiaru prędkości (52km/h), wskutek którego – decyzją z [...] maja 2019 r. zatrzymano mu prawo jazdy. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.