V SA/Wa 1361/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. W. i K. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z. W. i K. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Zakład [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej: "Zakład", "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2020 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] , o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2018 r. nr [...] , w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW WP"), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej: "K.p.a.", stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2018 r. nr [...] , w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] , Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą we W. (dalej: "organ regulacyjny"), zatwierdził taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat. Organ regulacyjny pozytywnie zaopiniował przedstawiony przez Stronę projekt taryfy oraz jej uzasadnienie. Zdaniem Prezesa PGW WP, taryfa zaprojektowana przez Zakład nie kwalifikowała się do jej zatwierdzenia; decyzja została wydana przedwcześnie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ regulacyjny rozpatrując wniosek Zakładu ograniczył się jedynie do przyjęcia wniosku i podstawowych załączników, podczas gdy treść tej dokumentacji zawierała wątki wymagające wyjaśnienia, w szczególności dotyczące istnienia aglomeracji. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy uzasadnia zdaniem organu I instancji sankcję nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a przesłankę rażącego naruszenia prawa wyczerpuje okoliczność związana z merytoryczną oceną zaprojektowanej przez Zakład taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes PGW WP, jako organ ll instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że przedłożone przez Spółkę sprawozdania finansowe nie pozwalają na identyfikację terytorialną uzyskiwanych przychodów. W związku z faktem, że Spółka poza działalnością zbiorowego dostarczania wody na terenie obu gmin prowadzi także działalność hurtowego odbioru ścieków z terenu Gminy Ż. o statusie wiejskim, odpowiednie przypisanie kosztów i przychodów do poszczególnych kategorii (rzeczowej i terytorialnej) prowadzonej działalności jest sprawa kluczową. Natomiast przedłożona przez Spółkę ewidencja księgowa nie pozwalała na określenie struktury terytorialnej przychodu. Ponadto w złożonym przez Stronę wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Zakładu Sp. z o.o. w Ż. na lata 2018-2021, obok inwestycji planowanych do realizacji na obszarze gminy miejskiej Ż. uwzględnione są także przedsięwzięcia związane z kontynuacją budowy sieci sanitarnej w aglomeracji Ż. w ramach zadania "Budowa i modernizacja sieci wodno-kanalizacyjnych wraz z systemem uzdatniania wody w aglomeracji Ż. ", uszczegółowione jako zadania dotyczące budowy sieci sanitarnej w m. Ł. oraz Ż. wraz z modernizacją kolektorów sanitarnych. Tak sformułowane zadanie inwestycyjne, zdaniem organu odwoławczego, w żadnym przypadku nie może być uwzględniane w planowaniu niezbędnych przychodów z działalności regulowanej, skoro wniosek taryfowy składany jest wyłącznie dla obszaru gminy miejskiej Ż. , a nie dla całej aglomeracji. Dalej, organ ll instancji podważył poprawność uzasadnienia projektu taryfy wskazując, że uzasadnienie jest niespójne i nie zawiera wyczerpujących informacji, w szczególności wnioskodawca nie wskazał klucza podziału poszczególnych kosztów na rodzaje prowadzonej działalności i grupy taryfowe. Brak klucza podziału dotyczy także kosztów określanych jako "pozostałe" i ,,pośrednie" (kosztów tych nie uszczegółowiono w uzasadnieniu wniosku taryfowego, co nie pozwoliło na analizę zasadności ich ponoszenia, a ich wysokość osiąga ogromne wartości). Na podstawie tak uzasadnionego wniosku organ regulacyjny nie mógł w sposób właściwy dokonać oceny, o której mowa w art. 24c ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437), ani też analizy i weryfikacji, o której mowa w art. 24c ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który to przepis zobowiązuje ten organ do oceny projektu taryfy i uzasadnienia z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 310). Wydając decyzję pozytywnie opiniującą przedstawiony przez Stronę projekt taryfy organ regulacyjny naruszył zatem wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy K.p.a., w związku z tym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77), zaś w toku postępowania organ zobowiązany jest kierować się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7), tj. podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a swoje rozstrzygnięcie oprzeć na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80). Podsumowując organ II instancji stwierdził, że decyzja wydana przez organ regulacyjny naruszała zarówno przepisy materialne, jak i procesowe, a stwierdzone naruszenie miało charakter kwalifikowany. Pismem z 15 lipca 2020 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa", w tym błędne uznanie, że rażącym naruszeniem prawa jest każde naruszenie zasad ustanowionych przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w konsekwencji zastosowanie ww. przepisu i uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą we W. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat; 2) art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. poprzez brak wskazania konkretnego przepisu prawa, którego rażącego naruszenia miał się rzekomo dopuścić Dyrektor RZGW we W. wydając decyzję z dnia [...] maja 2018 r., w tym brak wykazania, że ewentualne naruszenia przepisów miały charakter kwalifikowany, tj. rażący; 3) art. 156 § 2 K.p.a. in fine poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora RZGW PGW WP we W. z dnia [...] maja 2018 r. w sytuacji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie w jakim na podstawie zatwierdzonej przez tę decyzję taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat doszło do rozliczeń z odbiorcami usług; 4) art. 8 § 1 K.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez naruszenie pewności obrotu polegające na wyeliminowaniu z obrotu ostatecznej decyzji, której treść ma wpływ na zawarte z odbiorcami usług z terenu Gminy Miejskiej Ż. umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także poprzez doprowadzenie do sytuacji nieakceptowalnej społecznie, tj. wzrostu ceny dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków dla mieszkańców z terenu Gminy Miejskiej Ż. c) przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dokonanie dowolnej oceny przedłożonych sprawozdań finansowych bez zasięgnięcia opinii biegłych rewidentów. 2) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji, wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie wykazania rażącego naruszenia prawa, którego rzekomo miał się dopuścić Dyrektor RZGW we W. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z fragmentu Studium Wykonalności dot. Projektu nr [...] pn. "Budowa i modernizacja sieci oraz urządzeń wodnokanalizacyjnych w aglomeracji Ż", pkt 10221, na fakt założeń dotyczących realizacji Projektu nr [...] pn. "Budowa i modernizacja sieci oraz urządzeń wodnokanalizacyjnych w aglomeracji Ż. ", w tym przyjętego modelu świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie Gminy Wiejskiej Ż. oraz terenie Gminy Miejskiej Ż. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w sprawie. Odpis odpowiedzi na skargę został doręczony Burmistrzowi Miasta Ż. – uczestnikowi postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w oparciu o wskazane kryteria Sąd stwierdza, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajduje przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe regulacje, Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w sposób nienaruszający art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na oryginale zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2020 r. nr [...] , widnieje pieczęć i podpis: Zastępca Dyrektora Departamentu Zarządzania Środowiskiem Wodnym – P. R. Ten sam pracownik podpisał również zawiadomienie organu II instancji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] , o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy prowadzonej w związku ze złożonym przez Zakład wnioskiem z dnia 13 stycznia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa z dnia [...] grudnia 2019 r. Jednocześnie na oryginale decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] , o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z [...] maja 2018 r. nr [...] , w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat, wydanej w pierwszej instancji, widnieje podpis tego samego pracownika. Jak wynika z akt sprawy, podpis pracownika P. R. widnieje również na wydanych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji: - zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 1 października 2019 r. nr [...] , w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z [...] maja 2018 r. nr [...] , - piśmie PGW Wody Polskie z dnia 4 października 2019 r. nr [...] skierowanym do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w sprawie przesłania akt sprawy zakończonych ww. decyzją, - zawiadomieniu organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] , o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy prowadzonej w związku z wszczętym z urzędu postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z [...] maja 2018 r. nr [...] . W ocenie Sądu, w świetle omawianego przepisu, osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w I instancji nie może brać udział w postępowaniu drugoinstancyjnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy nie będzie obiektywny przy ocenie postępowania i ewentualnym uchyleniu takiej decyzji. Zdaniem Sądu, takie działanie organu narusza przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazany wyżej pracownik powinien zostać wyłączony od udziału w postępowaniu w drugiej instancji w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że nie może się ostać w porządku prawnym decyzja, która podjęta została w postępowaniu, w którym pozbawiono Skarżącą Spółkę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy, tj. bez udziału pracowników biorących udział przy rozpatrywaniu sprawy w pierwszej instancji. Sąd wskazuje, że uchybienie to daje podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. Wobec stwierdzenia powyższego naruszenia Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, w konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach skargi. Z wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.