I GSK 808/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 769/20 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr PRR.zw.027.7.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 769/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr PRR.zw.027.7.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 14 września 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie udzielił R. K. wsparcia w łącznej kwocie 11 193,82 EUR przeliczonej na kwotę 49 658,02 zł za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw". Skarżący dokonał bowiem operacji wycofania z rynku jabłek, po uprzednim złożeniu stosownego powiadomienia o zamiarze wycofania z rynku jabłek i wniosku o przyznanie wsparcia z tego tytułu. Następnie decyzją z dnia 9 marca 2020 r. Prezes ARiMR stwierdził nieważność wspomnianej decyzji Dyrektora OT ARR z dnia 14 września 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia uznając, że producent nie był uprawniony do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1468, ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284, z 30.09.2014, str. 22 ze zm.). Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna z 2016 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny. O tym wyraźnie mówi również art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 r., z którego wynika, że pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami organizacji producentów, na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji (...). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od dnia 16 września 2015 r. jest członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw A Sp. z o.o., która w latach 2013-2015 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia (2 listopada 2015 r.), wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję oraz składania wniosku (6 lipca 2016 r.) nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują więc wyraźnie dwie grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Minister nie naruszył art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ wyraźnie wskazał, który przepis został w sposób rażący naruszony przez Dyrektora OT ARR przy wydawaniu decyzji ostatecznej z 2016 r. i jakie są tego konsekwencje. Jego ustalenia w tym zakresie są bezsporne i oczywiste. Niezasadny jest więc zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania przesłanki stwierdzenia nieważności. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2020 r. o znaku: PRR.zw.027.7.2020 oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez przyjęcie, za organem I i II instancji, że decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z dnia 14 września 2016 r. o nr DOWIII jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 ust. 3 lit. a), art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1468) pomimo że: a) w/w przepisy budziły wątpliwości interpretacyjne już przed organem wydającym kontrolowaną decyzję, co do tego jakim podmiotom należy się wsparcie; b) w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do uznania, że istnienie w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji, jest nie do pogodzenia z punktu widzenia zasad praworządności, ponieważ tylko forma wycofania była niezgodna z w/ w przepisami, a skutki pozostały niezmienne; c) rażące naruszenie prawa nie istnieje w samej treści kontrolowanej decyzji, a jest wynikiem nowych ustaleń faktycznych, że skarżący był członkiem organizacji producentów A sp. z o.o. co może stanowić podstawię wznowieniową, a nie podstawę nieważnościową; d) organy, jak również Sąd I instancji, nie dostrzegły w ramach rozpoznawania przedmiotowej sprawy, że skarżący nabył udziały w spółce A sp. z o.o. w dniu 16 września 2015 r., tj. niespełna na dwa miesiące (2.11.2015) przed złożeniem powiadomienia do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie, a zatem wycofana produkcja Skarżącego nie była produkcją organizacji producentów A sp. z o.o. jak również członkostwo Skarżącego nie było uwzględnione w programie operacyjnym A sp. z o.o. na lata 2013-2015, jak również w pierwotnym programie operacyjnym na lata 2016-2018. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 4 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 596/21, z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 221/21, z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 96/21 oraz innych podobnych orzeczeniach i przyjmuje je jako własne. W rozpoznanej skardze kasacyjnej formalnie zawarto jeden zarzut, obszerny i rozbudowany, w treści którego skarżący kasacyjnie wskazał jako naruszone jedynie kwestie materialnoprawne, wynikające jego zdaniem z niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 156 § 2 K.p.a. Zarzut kasacyjny nie jest trafny. Kontrolą sądowoadministracyjną zostało objęte postępowanie zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzeniu nieważności prawomocnej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z dnia 14 września 2016 r. o udzieleniu skarżącemu wsparcia w związku z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. wsparcie przysługuje producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, czyli organizacji realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólna organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/29, (WE) 1037/2001, (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz.UE L347 z 20 grudnia 2013 r. str. 671 z późn. zm.) W świetle brzmienia tego przepisu nie budzi zatem wątpliwości interpretacyjnych okoliczność, że wsparcie przysługuje producentowi owoców i warzyw funkcjonującemu poza organizacją producentów. W sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. W rozpatrywanej sprawie prawidłowe jest stanowisko przyjęte przez organy administracji, a następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym przyznanie pomocy w ramach wsparcia dla producentów jabłek podmiotowi indywidulnemu, który jednocześnie działał w ramach uznanej organizacji zrzeszającej producentów jabłek, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przytoczoną normą § 4 pust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 r. Beneficjent, przeprowadzając operację wycofania z rynku jabłek w celu bezpłatnej dystrybucji, deklarując swój udział jako producent indywidualny, niebędący członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw działał niezgodnie ze złożonymi do organu dokumentami i oświadczeniami. W terminach wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku, był już członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw A sp. z o.o. Nie miało znaczenia, że dołączył 2 miesiące wcześniej, ponieważ w dniu składania wniosku był już członkiem organizacji. Taki stan rzeczy spowodował, że pomoc otrzymał producent, który jednocześnie był członkiem organizacji producenckiej realizującej program darmowych dostaw jabłek, co pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z treścią § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie nadzwyczajnych środków. Literalne brzmienie wspomnianego przepisu jest jasne i oczywiste, a zatem nie wymaga wykładni. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy, skutecznie nie podważanego przez skarżącego, zestawionego z treścią powyższego przepisu wynika, że skarżący nie mógł być beneficjentem omawianego wsparcia, bowiem nie spełniał warunku podmiotowego do jego udzielenia. Kwestionowana decyzja o przyznaniu mu wsparcia została skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie nadzwyczajnych środków. Zaś to naruszenie, mające charakter rażącego naruszenia prawa, skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji ostatecznej z 25 sierpnia 2015 r. o przyznaniu Skarżącemu kasacyjnie wsparcia w łącznej kwocie 11 193,82 EUR, przeliczonej na kwotę 49 658,02 zł. Odnosząc się natomiast do kwestii nieodwracalności skutków prawnych tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wypada wskazać, że dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (wyrok NSA z 23 maja 2023 r., III OSK 3766/21, LEX nr 3581956). Nieodwracalność skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 zdanie drugie k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie na gruncie obowiązującego prawa i środków prawnych jakimi posługuje się w swym działaniu organ. Badając nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy ograniczyć się bezpośrednio do skutków wywołanych przez weryfikowaną decyzję. Stąd, w przypadku decyzji przyznającej wsparcie nie można mówić, że wywołuje ona nieodwracalne skutki prawne, skoro - co do zasady - może być ona zmieniona w drodze postępowania administracyjnego, o ile postępowanie takie w określonym stanie prawnym i faktycznym jest wskazane. Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialnoprawnych decyzji i nie polega na tym, aby w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpiło przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, ponieważ w istocie nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, do czego w istocie zmierza wnoszący skargę kasacyjną, lecz wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych jest związana ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji. W stanie faktycznym sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Zadaniem organu było odzyskanie nienależnie przyznanego stronie wsparcia z tytułu wycofania z rynku jabłek, a nie – samych jabłek, których dystrybucja nastąpiła notabene przed wydaniem decyzji poddanej weryfikacji i stanowiła jeden z warunków otrzymania wsparcia. Rzeczą wtórną jest odzyskanie przez skarżącego jabłek, tym bardziej, że ich dystrybuowanie miało charakter nieodpłatny. Trzeba też przyjąć, że skoro nieodpłatna dystrybucja jabłek stanowiła warunek niezbędny do uzyskania wparcia, to wymóg ten nie może w żaden sposób determinować możliwości stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. W przeciwnym razie w takich sytuacjach organ nigdy nie mógłby odzyskać nienależnie wypłaconej płatności. Zasadą jest natomiast odzyskiwanie środków unijnych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo z naruszeniem warunków ich przyznania. Obowiązkiem organów jest więc prowadzenie kontroli prawidłowości przyznawanych płatności (w toku ich przyznawania jak i post factum) i w razie stwierdzenia nieprawidłowości podejmowanie odpowiednich działań. Przedmiotowego wsparcia nie można też przyrównać do przypadków, w których przyznawana stronie korzyść stanowi rekompensatę za nałożenie ciężaru lub ograniczenia prawa. Wsparcie, jakie otrzymał skarżący zostało udzielone na jego wniosek i po złożeniu wymaganego prawem oświadczenia, co do spełnienia warunków do jego otrzymania oraz, że znane są mu zasady przyznania przedmiotowego wsparcia. To sam skarżący wskazał we wniosku, że nie jest członkiem organizacji producentów pomimo, że nie było to zgodne z prawdą. Z kolei to ustalenie - nie tylko nie podważane ale w istocie przyznane w toku postępowania przez skarżącego, również w niniejszej skardze kasacyjnej - legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że opiera się ona na błędnym pojmowaniu praw i obowiązków, jakie ciążą na stronie w ramach mechanizmu przyznawania przedmiotowego wsparcia. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do przepisów rozporządzenia nr 1031/2014 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. przedmiotowe wsparcie było udzielane na wniosek producenta, w związku z wcześniejszym powiadomieniem organu o zamiarze wycofania z rynku określonych owoców. Przyznanie wsparcia następowało po tym jak producent oświadczył, że spełnia nakazane prawem wymogi oraz, że znane mu są warunki uczestnictwa w programie operacyjnym. Z kolei ustalenie przez organ, że strona nie spełnia wymogów powodowało odmowę przyznania wparcia, a jeśli nastąpiło to po wydaniu decyzji przyznającej wsparcie – wszczęciem postępowania w celu odzyskania wypłaconej nienależnie kwoty. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).