II SA/Sz 727/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz P. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2019 r. P. W. złożyła wiosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...] w K.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 i art. 123 k.p.a., Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie dotyczące lokalizacji opisanej wyżej inwestycji do czasu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganych dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez P. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie Prezydenta Miasta K., że inwestycja może być przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko nie zostało poparte żadną analizą ani głębszym uzasadnieniem. Nie wykazano, że zalicza się ona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wykazano także, że wystąpiły przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], ponownie zawiesił postępowanie dotyczące lokalizacji przedmiotowej inwestycji, wskazując jako podstawę zawieszenia art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) i określając czas trwania zawieszenia – na 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. do dnia [...] października 2020 r. Zdaniem tego organu, zawieszenie niniejszego postępowania jest konieczne w celu zapobieżenia wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezgodnego z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Miasta K. podjęła bowiem uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. położonego pomiędzy torami kolejowymi relacji K. i ulicami M. i K. . Uchwała ta objęła wnioskowaną działkę nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. W wyniku wyrażonych obaw stron postępowania oraz mieszkańców zamieszkujących w sąsiedztwie działki nr [...] co do zasadności inwestycji, która może stanowić realne zagrożenie ich zdrowia i życia, Prezydent Miasta K. uznała, że ustalenie przeznaczenia terenu wnioskowanej działki oraz określenie sposobów jej zagospodarowania i zabudowy winno nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W zażaleniu na to postanowienie strona skarżąca – P. W. podniosła, że celem uregulowania zawartego w art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "nie jest wstrzymywanie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale wstrzymanie tego postępowania w sytuacji gdy istnieje realne prawdopodobieństwo, że w przeciągu najbliższych 12 miesięcy zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ponadto, że inwestycja której dotyczy wniosek jest sprzeczna z treścią przyszłego planu zagospodarowania". W przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "można zawiesić", co wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie oparte na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co obliguje organ do wyczerpującego wyjaśnienia przyczyn i przebiegu przyjętego rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowym przypadku projekt planu nie został opracowany, a zatem nie można mówić o sprzeczności z zamierzeniem inwestora. Uwzględniając procedowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dalece wątpliwe jest by w okresie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, czyli do dnia [...] października 2020 r. miejscowy plan mógł zostać uchwalony. Organ postanawiając o zawieszeniu postępowania, nie określił na jakie cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma być przeznaczona działka objęta wnioskiem, bowiem projekt planu nie został opracowany, określił jedynie, że "ustalenie przeznaczenia terenu wnioskowanej działki oraz określenie sposobów jej zagospodarowania i zabudowy winno nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" i że w związku z powyższym konieczne jest zawieszenie postępowania w celu zapobieżenia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezgodnej z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe sformułowanie nie znajduje jednak podstawy prawnej i jest działaniem uznaniowym organu. Powołując się na treść art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, strona wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie nogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu, z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiedzy o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku postępowania jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektowanymi ustaleniami planu jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. Kolegium zaznaczyło, że według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2013 r., zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., które stanowi podstawę do wprowadzenia przepisów w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część obszaru miasta K. położonego pomiędzy torami kolejowymi relacji K. – B. i ul. [...] i K. oznaczono symbolami MN – teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MW – teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, U – teren istniejącej zabudowy usługowej. Obszar ten znajduje się w granicach strefy B – ochrony uzdrowiskowej, obszaru chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski", obszaru górniczego "K. II" i terenu górniczego "K.", gdzie obowiązują zasady ujęte w formie nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych oraz w granicach strefy ochronnej terenu zamkniętego kompleksu wojskowego [...] K., w której zakazuje się wznoszenia nowych obiektów budowlanych, których wysokość przekracza 30 m n.p.m. Organ odwoławczy dodał, że Prezydent Miasta K. uznała, iż ustalenie przeznaczenia terenu wnioskowanej nieruchomości, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenie sposobów jej zagospodarowania i zabudowy winno nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. a zapisami planowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W powyższych okolicznościach za zasadne organ uznał zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, P. W. podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 12, art. 35, art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mógł zawiesić postępowanie w trybie art. 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez odniesienia do aktualnego stanu faktycznego i stanu prawnego. W uzasadnieniu skargi, strona powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała, że ustawodawca dopuścił maksymalny 12 miesięczny okres zawieszenia postępowania, w którym winno dojść do uchwalenia planu. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 12 miesięczny okres nie jest wystarczający do uchwalenia planu, gdyż celem tego rozwiązania nie było wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 12 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca dodała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, planowana przez nią inwestycja w żaden sposób nie będzie kolidować z postanowieniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wnioskiem skarżącej inwestycja planowana jest na działce zabudowanej budynkiem infrastrukturalnym PKP Energetyka, a działki dookoła są zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, co oznacza, że nowy plan nie może stanowić ograniczenia dla inwestycji i powinien zaakceptować aktualny stan zagospodarowania na przedmiotowej i sąsiednich działkach. Zgodnie bowiem z treścią art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce nr [...], obręb [...] w K. na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. do dnia [...] października 2020 r. Zgodnie z wymienionym wyżej uregulowaniem, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Użyty w przywołanym przepisie zwrot "można zawiesić" wskazuje, że mamy w tym wypadku do czynienia z uznaniem administracyjnym. Nie oznacza to jednakże przyznania organowi administracji publicznej niczym nieograniczonej swobody w przedmiocie decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Uznaniowy charakter podjętego postanowienia nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie uznaniowe ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Powyższych warunków zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie spełnia. Organ I instancji w niezwykle lakonicznym uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r. wskazał jedynie, że w wyniku "wyrażonych obaw stron postępowania oraz mieszkańców zamieszkujących w sąsiedztwie działki nr [...] co do zasadności inwestycji, która może stanowić realne zagrożenie ich zdrowia i życia, Prezydent Miasta K. uznała, że ustalenie przeznaczenia terenu wnioskowanej działki oraz określenie sposobów jej zagospodarowania i zabudowy winno nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Dodał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. położonego pomiędzy torami kolejowymi relacji K. – B. i ulicami M. i K. , jednak nie wskazał na czym miałaby polegać ewentualna sprzeczność spornej inwestycji z tym planem (naruszając tym samym art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium co prawda na takie "prawdopodobieństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. a zapisami planowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" wskazuje, jednak z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. tego rodzaju sprzeczność w istocie nie wynika. Organ ten wymienił jakimi symbolami oznaczono w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2013 r. (zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r.) - tereny położone w części opisanego wyżej obszaru miasta K., jednak nie wskazał nawet, na którym z nich (MN, MW czy U) położona jest działka nr [...]. Podał, że działka znajduje się w granicach strefy ochronnej terenu zamkniętego kompleksu wojskowego [...] K., w której zakazuje się wznoszenia nowych obiektów budowlanych, których wysokość przekracza 30 m n.p.m., jednak na załącznikach graficznych do tego studium (których organ nie dołączył do akt postępowania) takiego terenu nie oznaczono. Ani z części graficznej ani tekstowej tego studium nie sposób wywnioskować jaki wspomniany teren obejmuje obszar ani jakie faktycznie zakazy na tym terenie wprowadzono. Organ nie odwołuje się przy tym do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie wskazuje jaki jest stopień zaawansowania prac nad tym planem. Raz jeszcze należy podkreślić, że choć zawieszenie postępowania na podstawie art. 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawiono uznaniu organu to jednak nie zwalnia go to z obowiązku należytego wykazania zasadności zawieszenia postępowania w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Skoro w tym wypadku plan nie został jeszcze uchwalony, przy czym nie ulega wątpliwości, że nie może on być sprzeczny ze studium, zatem pozostaje organowi analiza zgodności zagospodarowania nieruchomości na skutek zrealizowania planowanej inwestycji z jej przeznaczeniem wynikającym ze studium. Jak już wspomniano, do akt sprawy nie dołączono żadnych dokumentów planistycznych, umożliwiających zweryfikowanie oceny dokonanej przez organ II instancji. Orzekające w sprawie organy nie poczyniły także żadnych ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, przewidywanego okresu rozpoczęcia i zakończenia etapu opiniowania i uzgadniania itp., które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. Zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy w sytuacji braku realnej możliwości uchwalenia w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego w istocie byłoby bezcelowym wstrzymaniem toku postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem takiej samej decyzji, jaka mogłaby zakończyć to postępowanie przed okresem jego zawieszenia. Podsumowując wskazać należy, że organy nie pozyskały niezbędnych materiałów planistycznych pozwalających na ustalenie przewidywanego przeznaczenia w miejscowym planie działki objętej wnioskiem i w konsekwencji weryfikację, czy w powyższym zakresie zachodzi sprzeczność z inwestycją. Na marginesie jedynie należy dodać, że wątpliwości skarżącej co do realności uchwalenia w okresie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. do dnia [...] października 2020 r. - planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sporną działkę, okazały się uzasadnione bowiem do wspomnianej daty nie wyłożono nawet do publicznego wglądu jego projektu (uczyniono to dopiero w dniu [...] listopada 2020 r.). Wątpliwości może też budzić wprowadzenie w tym projekcie terenu elementarnego o symbolu 4 Itk – teren infrastruktury kolejowej – który nie występuje w studium (teren ten oznaczono w studium symbolem MW 7 – tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz mieszkaniowo usługowej), co może sugerować prawdopodobieństwo wystąpienia w tym zakresie sprzeczności planu ze studium. Jednocześnie zauważyć należy – na co słusznie wskazuje skarżąca, że zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. (Dz.U. z 2019 r.,poz. 2410), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 46 ust. 1a cytowanej ustawy). Wytknięte uchybienia dyskredytują poddane kontroli sądu postanowienia. Organy obu instancji opierając się na niedostatecznych ustaleniach faktycznych nie dokonały prawidłowej oceny prawnej czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również art. 58 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.