I OSK 65/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1684/20 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 czerwca 2020 r. nr 1851/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1684/20 oddalił skargę K.M. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 czerwca 2020 r., nr 1851/2020, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 37/SD/2020 z 17 marca 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem J.T. z 13 października 1948 r. w sprawie przyznania własności czasowej za czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej w W., oznaczonej dawniej jako "K." w zakresie części o powierzchni 326 m2, stanowiącej obecnie fragment działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie wydanych decyzji administracyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 214b § 1 (winno być ust. 1) ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez umorzenie postępowania, pomimo że ustalenie stron postępowania było możliwe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że celem art. 214b u.g.n. było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości warszawskich wobec braku zainteresowania stron bądź ich następców prawnych. Prowadzenie postępowania spadkowego po J.O. (wcześniej T.) miało na celu nie tylko ustalenie kręgu osób uprawnionych do spadku po niej, ale jednocześnie zmierzało do ustalenia kręgu stron toczącego się postępowania administracyjnego - zwłaszcza, że skarżąca przedstawiła organowi testament wskazujący bezsprzecznie, że jest jedyną spadkobierczynią J.O. (wcześniej T.). Nie można zatem uznać, aby organ nie miał możliwości ustalenia stron postępowania. Uwzględniając cel przepisu art. 214b u.g.n. oraz oceniając całokształt zebranego materiału dowodowego organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać spraw organowi I instancji do jej merytorycznego rozpoznania. Ścisła interpretacja ww. przepisu przez Sąd prowadzi bowiem do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami ochrony praw majątkowych wyrażonych art. 64 Konstytucji, jak również zasad równości i zaufania do organów państwa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na jednym zarzucie, odnoszącym się do art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65; dalej: u.g.n.), zgodnie z którym w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Jakkolwiek nie określono w skardze kasacyjnej formy naruszenia, czy jest ono skutkiem błędnej wykładni tego przepisu, czy też jego niewłaściwego zastosowania, to okoliczność ta nie ma dla sprawy znaczenia, albowiem żadna z tych form naruszenia nie ma w sprawie miejsca. Nie doszło w sprawie do błędniej wykładni art. 214b ust. 1 u.g.n. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w przekonaniu skarżącej, brak możliwości ustalenia stron postępowania i ich adresów, o jakim mowa w tym przepisie, to okoliczność wyznaczona w sposób ocenny, nieprecyzyjny, która podlega weryfikacji z zastosowaniem rygorów postępowania dowodowego z kodeksu postępowania administracyjnego. Wedle skarżącej, skoro ujawniona została tożsamość następczyni prawnej przeddekretowej współwłaścicielki nieruchomości warszawskiej i podjęła ona kroki w celu potwierdzenia swoich praw i następstwa prawnego, to tym samym nie można przyjąć, że ustalenie strony postępowania nie jest możliwe. Zaproponowana przez stronę interpretacja art. 214b ust. 1 u.g.n. jest wadliwa, albowiem ogranicza się tylko do brzmienia art. 214b ust. 1 u.g.n. i pomija ust. 2 tego przepisu. Natomiast zgodnie z art. 214b ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, podstawa umorzenia, o której mowa w ust. 1, zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust. 1. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. Przesłanka umorzenia postępowania, polegająca na braku możliwości ustalenia stron postępowania lub ich adresów została w ten sposób przez ustawodawcę zdefiniowana. Przepis art. 214b ust. 2 u.g.n. zawiera definicję legalną przesłanki umorzenia postępowania, jaką jest brak możliwości ustalenia stron postępowania lub ich adresów. Wskazuje na to jego bezwarunkowy zakres zastosowania. W piśmiennictwie wskazuje się, że definicje legalne w szczególności służą do wyeliminowania lub zmniejszenia nieostrości nazwy, definicja wyostrzająca likwiduje wątpliwości co do zakresu użytego w przepisie określenia (A. Malinowski: Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe. Warszawa 2008, s. 46-47). Pod względem budowy, jest to definicja aksjomatyczna (przez postulaty), albowiem zawiera opisanie cech, jakie powinien spełniać jej desygnat, w tym przypadku opisanie postulatów (niesprzecznych i jednoznacznych), których spełnienie powoduje, że mamy do czynienia z przypadkiem, w którym "nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów" (tamże, s. 57-58). Ustawodawcy nie chodzi o faktyczny i rzeczywisty brak jakiejkolwiek możliwości ustalenia wskazanych danych, ale o sytuację wyznaczoną warunkami z art. 214b ust. 2 i 3 u.g.n., która w konsekwencji odpowiada przesłance umorzenia postępowania z art. 214b ust. 1 u.g.n. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 214b ust. 1 u.g.n. i nieuzasadnionego umorzenia postępowania. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalonego stanu faktycznego, nie podważono ani skuteczności ogłoszenia wzywającego nieustalone strony do zgłoszenia, otwierającego bieg terminów, ani ustaleń dotyczących tego, że w terminie wynikającym z art. 214b ust. 2 u.g.n. skarżąca nie udowodniła swoich praw do nieruchomości warszawskiej. Ogłoszenie Prezydenta m. st. Warszawy o toczącym się postępowaniu z wniosku J.T. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej i wzywające strony do zgłoszenia się i udowodnienia swych praw, zostało opublikowane w dniu 24 listopada 2017 r. W terminie 6 miesięcy od daty publikacji ogłoszenia skarżąca dokonała zgłoszenia, w terminie kolejnych trzech miesięcy nie udowodniła jednak swoich praw, albowiem postanowienie spadkowe po zmarłej współwłaścicielce zostało złożone dopiero po upływie kolejnych 3 miesięcy, 15 lutego 2019 r. Okoliczności, które to spowodowały, nie mają znaczenia, albowiem termin określony w art. 214b ust. 2 u.g.n. ma charakter materialnoprawny, jego upływ skutkuje wygaśnięciem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (tak uzasadnienie wyroku TK z 19 lipca 2015 r., Kp 3/15, pkt 8.2.2.). Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do sposobu liczenia biegu terminu trzymiesięcznego do udowodnienia praw, to ocena w tym względzie nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia. Bieg terminu trzymiesięcznego, o jakim mowa w art. 214b ust. 2 u.g.n. rozpoczyna się od dnia, w którym upłynął termin sześciomiesięczny wskazany w ogłoszeniu, a nie od dnia zgłoszenia udziału w postępowaniu. Prawidłowo kwestia ta została ustalona przez organy, a to ze względu na warunek z art. 214b ust. 3 pkt 4 u.g.n., zgodnie z którym już ogłoszenie organu powinno zawierać wskazanie na terminy do zgłoszenia i udowodnienia swoich praw (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 214(b), teza 2). Nie mogą też odnieść skutku argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołujące się do art. 64 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 19 lipca 2016 r., Kp 3/15 orzekł, że rozwiązanie przyjęte w art. 214b u.g.n. jest zgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.