IV SA/Wr 222/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz skarżącego M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 5 października 2020 r. M. L., student stacjonarnych studiów II stopnia semestr 3 na kierunku [...], złożył do Rektora Uniwersytetu W. wniosek o przyznanie stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości na semestr zimowy 2020/2021. Wnioskodawca wskazał we wniosku, że ukończył studia I stopnia w Politechnice W. na kierunku [...] w okresie od 1 października 2010 r. do 24 lipca 2015 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prodziekan Wydziału [...], działający z upoważnienia Rektora Uniwersytetu W., na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 1 i art. 86 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 85) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 załącznika do zarządzenia nr 86/2019 Rektora Uniwersytetu W. z dnia 11 czerwca 2019 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu W., nie przyznał wnioskodawcy stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 7 ust. 2 pkt 1 załącznika do zarządzenia świadczenia, w tym stypendium socjalne przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat, tj. łącznie przez okres 54 miesięcy, liczonych od 1 października do 30 czerwca (okres , w którym przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenia socjalne). Okres ten biegnie od momentu rozpoczęcia studiów po raz pierwszy, a w przypadku przerwania studiów i ponownego ich podjęcia, liczenie tego okresu jest kontynuowane. Do okresu 6 – letniego, w którym przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenia wlicza się także okresy studiowania przed 1 października 2019 r. Wnioskodawca po raz pierwszy rozpoczął studia w Politechnice W. na kierunku [...] w dniu 1 października 2010 r. i uzyskał tytuł licencjata w dniu 24 lipca 2015 r. Następnie od 1 października 2019 r. podjął kształcenie w Uniwersytecie W. na kierunku Stosunki Międzynarodowe, które kontynuuje do dnia dzisiejszego. Oznacza to, że prawo do ubiegania się o świadczenia materialne w ramach studiów upłynęło wnioskodawcy z dniem 30 września 2020 r., po upływie 54 miesięcy od daty rozpoczęcia studiów po raz pierwszy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości. Zainteresowany wskazał, że 6 – letni okres winien być liczony w sposób kalendarzowy, co daje łącznie 72 miesiące studiowania. Na kierunku [...] studiował 5 lat, czyli 45 miesięcy. W tym okresie nie korzystał i nie był uprawniony do pomocy materialnej w okresie urlopu dziekańskiego i semestrów bez wpisu. Studia na kierunku [...] to kolejne 9 miesięcy, co daje łącznie 54 miesiące z łącznej puli 72 miesięcy. Okres 6 lat należy odnosić do okresu, kiedy studentowi świadczenia socjalne przysługiwały, a więc zostały przyznane po spełnieniu wszystkich kryteriów. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prorektor ds. Studenckich, działający z upoważnienia Rektora Uniwersytetu W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że okres 6 lat to łącznie 54 miesiące, liczone od 1 października do 30 czerwca, a więc okres, w którym danej osobie przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenia w ramach studiów. Dla biegu okresu 6 lat nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenia oraz czy je pobiera. 6 – letni okres przysługiwania świadczeń rozpoczyna się w momencie podjęcia studiów i nabycia praw studenta po raz pierwszy na pierwszym kierunku studiów. Termin ten biegnie również wówczas, gdy osoba znajduje się na urlopie od zajęć, ale pozostaje na studiach. W przypadku przerwania studiów (skreślenia z listy studentów) i ponownego ich podjęcia, liczenie wskazanego okresu powinno być kontynuowane, a nie rozpoczynać się od nowa. Brak jest więc podstaw do uwzględnienia wniosku strony, ponieważ od dnia rozpoczęcia studiów po raz pierwszy do dnia 1 października 2020 r. upłynął już okres 6 lat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: - art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ponieważ okres 6 lat jest równoznaczny 72 miesiącom (6 lat kalendarzowych), w których danej osobie przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenia w ramach studiów, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nie odniesienie się do interpretacji przepisów, dokonanej przez organ nadzoru nad uczelniami (Ministerstwo Edukacji i nauki), - art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez pominiecie faktu, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do ubiegania się o świadczenia materialne w semestrze zimowym roku akademickiego 2012/2013 (urlop dziekański), w semestrze letnim roku akademickiego 2012/2013 (studiowanie bez wpisu na semestr), w semestrze zimowym roku akademickiego 2013/2014 (urlop dziekański), w semestrze letnim roku akademickiego 2013/2014 (studiowanie bez wpisu na semestr), w semestrze letnim roku akademickiego 2014/2015 (studiowanie bez wpisu na semestr), w wyniku czego okresy te nie powinny podlegać doliczeniu do łącznego okresu studiowania. Zdaniem skarżącego pojęcie "przysługuje" należy odczytywać zgodnie z jego rozumieniem w języku potocznym i odnosić do świadczeń, które zostały przyznane po spełnieniu wszystkich kryteriów. Już samo niezasadne zaliczenie przez organ okresów studiów, w których nie przysługiwało prawo do ubiegania się o świadczenie materialne powoduje, ze 6 – letni okres jeszcze nie upłynął, a tym samym odmowa przyznania stypendium była nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (u.p.s.w.n.). Zgodnie z art. 86 ust. 1 u.p.s.w.n. student ma prawo ubiegać się o: 1) stypendium socjalne, 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych, 3) zapomogę, 4) stypendium rektora, 5) stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego, 6) stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie finansowane przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną. Przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 - 4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2). Stosownie do art. 92 ust. 1 u.p.s.w.n. stypendia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 są przyznawane na semestr lub na rok akademicki i wypłacane co miesiąc przez okres do 10 miesięcy, a gdy kształcenie trwa semestr - przez okres do 5 miesięcy. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1 - 4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Zdaniem organu, stypendium socjalne nie może zostać przyznane studentowi, który na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich posiada status studenta przez okres dłuższy niż 6 lat. Skoro skarżący posiadał status studenta od 1 października 2010 r. do 24 lipca 2015 r. oraz od 1 października 2019 r., to okres 6 lat, w którym mógł otrzymywać stypendium rektora, upłynął w dniu 30 września 2020 r. Zatem jego uprawnienie do uzyskania stypendium wygasło, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Z powyższym stanowiskiem, w ocenie Sądu, nie sposób się zgodzić, bowiem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu jest wadliwa. Organ przyjął bowiem, że pojęcie "przysługiwania świadczenia" jest pojęciem tożsamym z pojęciem "posiadania statusu studenta". Tymczasem takie rozumienie tego pojęcia nie wynika z treści cytowanego przepisu. Stąd, wobec braku ustawowej definicji pojęcia "świadczenie przysługuje", jakie zostało użyte w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n., należało je odczytywać zgodnie z jego znaczeniem w języku potocznym ("przysługiwać" to "należeć się komuś z mocy ustawy, prawa, przywileju" - Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego) i odnosić do świadczenia, które zostało przyznane studentowi po spełnieniu wszystkich kryteriów. W związku z tym dla biegu okresu, o którym mowa w omawianym przepisie, ma znaczenie to czy student występował o świadczenie i czy zostało mu ono przyznane, tj. czy pobierał świadczenie. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 86 ust. 1 u.p.s.w.n. student może jedynie ubiegać się o przyznanie wskazanego w nim świadczenia, ponieważ sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia do uzyskania danego świadczenia. I tak, art. 87 u.p.s.w.n. wskazuje przesłanki ubiegania się o stypendium socjalne, art. 89 u.p.s.w.n. warunki uzyskania stypendium dla osób niepełnosprawnych, art. 90 u.p.s.w.n. warunki przyznania zapomogi, art. 91 u.p.s.w.n warunki stypendium rektora, a art. 359 u.p.s.w.n. warunki uzyskania stypendium ministra. Oznacza to, że aby świadczenie z katalogu pomocy materialnej dla studentów przysługiwało, wnioskodawca musi mieć status studenta, złożyć stosowny wniosek oraz spełnić dodatkowe warunki przewidziane dla danej kategorii pomocy finansowej. Zatem 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. należy odnosić do okresu, w którym student spełnia przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w ustawie i jednocześnie jest beneficjentem takiej pomocy. Przedstawione powyżej rozumienie przepisów wynika z uzasadnienia projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, które odnosi się do pobierania stypendiów czy zapomóg, czyli do stypendiów (zapomóg) przyznanych. Jak wskazał projektodawca, "w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg (...) nie dłużej niż przez 6 lat". Mając na uwadze powyższe rozważania nie sposób zrównać znaczenia pojęcia "przysługiwania świadczenia", o którym mowa w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce z pojęciem "przysługiwania możliwości ubiegania się o świadczenie" w związku z posiadaniem statusu studenta, jak przyjął to organ w niniejszej sprawie. Analogiczny pogląd zaprezentowany został m.in. w prawomocnych wyrokach: WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 222/20; WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 461/20; WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2166/20, publ. CBOSA). Zauważyć należy, że podstawę prawną decyzji z dnia [...]., utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia [...]., stanowił obok art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. § 7 ust. 2 pkt 1 Regulaminu świadczeń dla studentów, zgodnie z którym świadczenia przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres sześciu lat (łączny okres (...) nie może przekroczyć 6 lat, tj. 54 miesięcy, liczonych w okresach od 1 października do 30 czerwca. (...) Do wskazanego 6- letniego okresu, w którym przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenia wliczają się także okresy studiowania sprzed 1 października 2019 r. Przepis ten nakazuje sumować okresy, w których dana osoba posiada status studenta, a nie jak zostało to uregulowane w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. okresy przysługiwania świadczeń. Wskazuje to jednoznacznie na istnienie konfliktu pomiędzy obiema normami prawnymi, tj. pomiędzy prawem wewnętrznym uczelni (Regulaminem świadczeń), a prawem powszechnie obowiązującym, jakim jest ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy Regulaminu świadczeń nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zatem w sytuacji wniesienia skargi na decyzję dotyczącą odmowy przyznania stypendium, którego zasady przyznawania określa regulamin, sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności Konstytucją i ustawami. Kontrola ta, potwierdzając m.in. niezgodność prawa wewnętrznego z przepisami ustawy we wskazanym zakresie, musiała skutkować eliminacją ww. decyzji z obrotu prawnego wobec naruszenia przez organ art. 6 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wbrew stanowisku Rektora brak jest podstaw do uwzględniania jakichkolwiek innych okresów sprzed daty wejścia w życie art. 86 - 95 u.p.s.w.n., tj. sprzed 1 października 2019 r., przy wyliczaniu 6-letniego okresu przysługiwania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669 ze zm.), powołane przepisy u.p.s.w.n. obowiązują od dnia 1 października 2019 r. w przypadku stypendium socjalnego, stypendium dla osób niepełnosprawnych, zapomogi i stypendium rektora. Brak jest jednocześnie przepisów przejściowych, z których wynikałaby wola ustawodawcy zaliczania do ww. 6-letniego okresu świadczeń, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.), czy też ewentualnych innych świadczeń. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, to zostałoby to uregulowane wprost w ustawie. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w § 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 nakazują uregulowanie stosunku nowych przepisów do praw, obowiązków bądź czynności powstałych na podstawie uprzednio obowiązujących regulacji. Taki przepis nie został zamieszczony w u.p.s.w.n., co należy poczytywać jako brak prawnego znaczenia nabycia praw przewidzianych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. dla uprawnień określonych w ustawie z dnia 30 lipca 2018 r. W konsekwencji za jedyną prawidłową wykładnię art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. należy uznać rozpoczęcie liczenia okresu przysługiwania świadczeń od dnia wejścia w życie przepisów o pomocy materialnej w tej ustawie (v. K. Lewecki, Wykładnia nowego ograniczenia w przyznawaniu stypendiów dla studentów, [w:] Doradztwo podatkowe. Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych, nr 1/2020, Warszawa 2020, ISSN 1427-2008). W świetle powyższego nie można zaaprobować poglądu Rektora, wedle którego zastosowanie art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. może być rozszerzone na stypendia przysługujące na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Odwołując się bowiem do wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo reguł intertemporalnych należy zaznaczyć, że zasadą jest działanie ustawy nowej na przyszłość, gdyż przy braku odmiennej regulacji (a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku) przepisy nowe nie mogą mieć wstecznego oddziaływania (lex retro non agit). Odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz stanowiącej jeden z istotnych elementów państwa prawnego, jakkolwiek dopuszczalne (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 7 lutego 2001r. sygn. akt K 27/00, z dnia 3 października 2001 r. sygn. akt K 27/01) nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej wypowiedzi ustawodawcy. Zgodnie zatem z ogólną zasadą prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasada ta tłumaczona jest domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Jest ona wyrazem woli ustawodawcy powziętej później niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1100/10, publ. CBOSA). Wskazany sposób rozwiązywania sporów intertemporalnych zgodny jest z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z dnia 11 kwietnia 1994 r. sygn. akt K 10/93, publ. OTK 1994/1/7), według którego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnych (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka przesądza natomiast o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2003 r., sygn. akt P 31/02, publ. OTK ZU-A 2003/6/58). Niezależnie od powyższych rozważań, zwrócić należy uwagę na to, że stypendia przewidziane w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce stanowią inne świadczenia od tych, przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Zmianie uległo nie tylko nazewnictwo świadczeń, ale także kompetencje do ich przyznawania oraz sposób finansowania. Przemawia to dodatkowo przeciwko stanowisku organu co do domniemanego retroaktywnego działania art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 29 października 2020 r. zostały wydane z naruszeniem art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższą ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 200 zł).