II SA/Po 947/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. M. J. zwróciła się o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą obecnie działki nr [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P.. Podobny wniosek złożyła I. H. składając pismo z [...] czerwca 2016 r. Na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1267, dalej jako "K.p.a.") Starosta P. przekazał powyższe wnioski Prezydentowi Miasta P.. W toku prowadzonego postępowania Prezydent pozyskał kopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] o odmowie zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie odszkodowania, którą włączono do akt sprawy, a także przeprowadził badanie księgi wieczystej P. – Stare M. w P. tom VI, karta 179. Organ I instancji zwrócił się również o przesłanie odpisów prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Nadto organ prowadzący postępowanie pozyskał kopie dokumentów znajdujących się w aktach archiwalnych nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] Prezydent Miasta P. umorzył jako bezprzedmiotowe, wszczęte na wnioski I. H. i M. J. postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość zapisaną dawniej w księdze wieczystej P. – Stare M. tom VI karta 179, położoną w P. przy ul. [...], ul. [...] i [...] [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o powierzchni 425 m2, stanowiącą obecnie działki nr [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 16 obrębu P.. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. J. 21 marca 2017 r. zarzucając ww. decyzji: "I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ art. 105 § 1 kpa w związku z art. 128, 129, 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) polegające na umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotychczas odszkodowanie nie zostało wypłacone a roszczenie jako roszczenie przysługujące wnioskodawczyni na podstawie przepisów administracyjnych nie ulega przedawnieniu, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 31 § 1 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego wyznaczającymi zakres koniecznych ustaleń, tj. art. 128, 129, 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. Nr 115, poz. 741) poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego i pełnego postępowania dowodowego, w szczególności nie przeprowadzenie: 1. dowodu z przesłuchania wnioskodawczyni M. J., 2. dowodu z przesłuchania wnioskodawczyni I. H., 3. dowodu z akt sprawy dot. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o numerze sygn. akt: [...] (w szczególności, że sprawa nie została ostatecznie zakończona), 4. dowodu z przesłuchania M. M., J. M., B. B. i E. W., 5. dowodu z dokładnych i szczegółowych, prowadzących do jednoznacznych i konkretnych ustaleń oględzin nieruchomości, a których to czynności organ administracji powinien dokonać z urzędu". Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego prowadzenia wraz z wydaniem wytycznych, co do okoliczności faktycznych wymagających ustalenia oraz związanego z tym zakresu postępowania dowodowego. Decyzją z dnia 21 lipca 2017 r., znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że zgodnie z treścią art. 1, art. 10 oraz art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Z 1952 r. Nr 4, poz. 31) nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Zgodnie zaś z przepisem art. 33 ust. 1 wniosek o ustalenia odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowego po zgłoszeniu wniosku o wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (...). Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w których orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość będącą przedmiotem postępowania wywłaszczono na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z [...] grudnia 1952 r., nr [...] Skoro zaś stosownie do treści art. 39 dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji, to roszczenie odwołującej się nie zostało zgłoszone przed upływem terminu przedawnienia. W dalszej części organ II instancji podkreślił, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało podane stronom do wiadomości poprzez obwieszczenie, umieszczone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady N. w P. 1 stycznia 1953 r., a stało się ono ostateczne 14 września 1953 r. Od tego terminu należało zatem – w ocenie organu II instancji – liczyć trzyletni termin przedawnienia. Organ II instancji jednoznacznie stwierdził, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia obecnych działek nr [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P. przedawniło się 14 września 1956 r. Skoro zatem żądanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia spadkobierczyni współwłaścicielki przedmiotowych działek – M. J. – zgłosiła dopiero 22 czerwca 2016 r. - to nie dochowała ona terminu przewidzianego przez art. 39 Dekretu. Z tego też względu Prezydent Miasta P. prawidłowo, decyzją z [...] marca 2017 r. umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie o ustalenie odszkodowania. Organ II instancji podkreślił nadto, iż w jego ocenie – wbrew twierdzeniom odwołującej w przedmiotowym stanie faktycznym nie może być mowy o zastosowaniu przepisów rozdziału 5 działu III aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. J. reprezentowana przez pełnomocnika, adw. T. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że nie ma podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie, co skutkowało umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 i 105 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy istnieje materialna podstawa do orzekania w sprawie, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe i należy do drogi administracyjnej; III. Naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w którym wywłaszczenie nastąpiło na mocy przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w sytuacji, gdy bezspornym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że przepis ten obejmuje sprawy, w których przed dniem 1 stycznia 1998 roku nastąpiło zdarzenie powodujące utratę własności, co jest spójne z literalną i celowościową wykładnią tego przepisu; IV. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 233 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 nie znajduje zastosowania do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 roku nastąpiło zdarzenie powodujące utratę własności podczas gdy zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, zaś w niniejszej sprawie wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, które nigdy nie zostało zakończone decyzją o ustaleniu należnego skarżącej odszkodowania, a zatem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 winien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie; V. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pozbawieniu skarżącej rekompensaty za wywłaszczone nieruchomości pomimo że wspomniany przepis przewiduje, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słuszny odszkodowaniem; VI. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności: - pominięcie rzetelnego i wyczerpującego zbadania podstawy materialnej do dochodzenia ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - niewyjaśnienia na czym miałaby polegać niemożność zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wniesionej skargi streszczono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz ustalony stan faktyczny. Skarżący rozwinął nadto postawione zaskarżonej decyzji zarzuty podkreślając, że organy I i II instancji błędnie uznały, że do ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie ma zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 roku, sygn. akt I OSK 397/11, podkreślając przy tym, że interpretacja, które dokonały organy I i II instancji stoi w sprzeczności także z art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującymi ochronę prawa własności i prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Skarżący zauważył także, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania ustawy do wszystkich postępowań administracyjnych objętych zakresem przedmiotowym ustawy, w tym decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie decyzją ostateczną. Skarżący powołał się także na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w analogicznej sprawie przyjął, że jeśli za nieruchomość wywłaszczoną w okresie obowiązywania dekretu z dnia 26 kwietnia 1954 r. nie zostało przyznane osobom uprawnionym, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie takie nie zostało przyznane. W oparciu o tak przedstawioną argumentacją skarżący wywiódł, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie było bezprzedmiotowe, lecz powinno być rozstrzygnięte na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na marginesie skarżący wskazał, że organ II instancji nienależycie uzasadnił decyzję i w sposób zbyt lakoniczny i ogólnikowy odniósł się do zarzutów stawianych podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość zapisaną dawniej w księdze wieczystej P. – Stare M. tom VI karta 179, położoną w P. przy ul. [...], ul. [...] i [...] [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o powierzchni 425 m2, stanowiącą obecnie działki nr [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P.. Okolicznością bezsporną pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z [...] grudnia 1952 r., nr [...], na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość było wydawane w postępowaniu odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego i wymagało złożenia odrębnego wniosku przez którąkolwiek ze stron postępowania wywłaszczeniowego (art. 33 ust. 1 dekretu). W myśl art. 39 dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji (ust. 1). Jak stanowi ust. 2 art. 39 "W przypadkach istnienia sporu co do własności wywłaszczanej nieruchomości, przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1". W ocenie Sądu przedmiotową sprawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należało rozpatrywać z uwzględnieniem przepisu art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulującego kwestię przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przedawnienie roszczenia odszkodowawczego dochodzonego w niniejszym postępowaniu nastąpiło 3 lata po stwierdzeniu ostateczności decyzji wywłaszczeniowe, co nastąpiło w dniu14 września 1953 r. Skutek ten nastąpił z mocy prawa i musi być brany pod uwagę z urzędu w postępowaniu administracyjnym. Skoro objęte wnioskiem roszczenie jest przedawnione, prawidłowo orzeczono o odmowie jego ustalenia. Niewątpliwie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., niemniej jednak dotyczy tylko roszczeń nieprzedawnionych. Przepis art. 39 dekretu miał charakter bezwzględnie wiążący i musi być brany pod uwagę z urzędu - zgodnie z art. 6 K.p.a. Ponieważ przedawnienie nastąpiło z mocy prawa tj. z mocy powołanego art. 39 ust. 1 dekretu, nie jest konieczne zamieszczanie w obecnie obowiązujących przepisach dotyczących odszkodowań, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanki w postaci nieupłynięcia okresu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Skoro roszczenie jest przedawnione, to brak było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Sąd podkreśla, że kwestia przedawnienia w prawie administracyjnym nie jest oceniana jednoznacznie, niemniej jednak jednolicie przyjmuje się, że ma ono miejsce zawsze, gdy przepis szczególny je wprowadza. Można przywołać fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1588/07, dostępnego w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: "(...) skoro roszczenie o zapłatę odszkodowania powstało na gruncie stosunku administracyjnego, to jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych – w tym również przedawnienia – winna być oceniana na podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi". Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1857/15: "(...) na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu można mówić wtedy, gdy wyraźny przepis prawa tak stanowi". Dekret z 1949 r. wprowadzał instytucję przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem przedawnione roszczenie nie może być obecnie skutecznie dochodzone na podstawie art.129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis powyższy nie stanowi nowej, samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego przedawnienie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz dotyczy on wyłącznie takich roszczeń odszkodowawczych, które nie uległy przedawnieniu - z powodu braku przepisu przewidującego przedawnienie bądź też z powodu złożenia wniosku o odszkodowanie przed upływem okresu przedawnienia, lecz nierozpoznania go przez organy administracji. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.