II SA/Wr 190/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta T. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora – A Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. obejmującego przebudowę lokalu handlowego przy ul. [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], [...], obręb T. W osnowie decyzji organ określił również warunki udzielonego pozwolenia, wymagające zachowania oraz obowiązki inwestora i kierownika budowy. W uzasadnieniu decyzji Starosta T. przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał, że wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełniają warunki ustawowe niezbędne do wydania wnioskowanego pozwolenia. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Gminę T., która w odwołaniu podała, że nie wyraziła zgody na korzystanie z należącej do niej działki nr [...] w celu przechodu i przejazdu, co powoduje, że działka oznaczona numerem 17, należąca do inwestora nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem działka nr [...] znajduje się pomiędzy działką drogową ulicy [...], stanowiącą drogę publiczną (działka nr [...]), a działką objętą wnioskiem inwestora (działka nr [...]). Z materiału sprawy wynika, że Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] [...] wydanym w toku postępowania odwoławczego, zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadane prawo służebności gruntowej, obejmujące prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], [...], obręb T. od strony drogi publicznej ulicy [...]. Natomiast postanowieniem z dnia [...] podjętym na podstawie art. 98 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda D. orzekł – na wniosek inwestora – o zawieszeniu postępowania w sprawie ze względu na konieczność uzupełnienia dokumentacji w zakresie dotyczącym posiadania prawa służebności gruntowej. W dniu 7 listopada 2019 r. organowi odwoławczemu doręczona została kopia postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] (sygn. akt [...]) ustanawiającego służebność drogi koniecznej na działce nr [...], [...] w T. w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do postanowienia na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, składającej się z działki nr [...] położonej w T. przy ul. [...] oraz kopia postanowienia Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia [...] (sygn. akt [...]) oddalającego apelację od opisanego powyżej postanowienia wstępnego wraz z wnioskiem inwestora – Spółki A Sp. z o.o. o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie, a w dniu 8 stycznia otrzymał wydruk z prowadzonej dla działki oznaczonej numerem [...] w T. księgi wieczystej, w której dokonano wpisu o ustanowieniu drogi koniecznej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] (sygn. akt [...]). Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ orzekający przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie – odnosząc się do istoty rozstrzygnięcia – wyjaśnił, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że planowana inwestycja budowlana została określona we wniosku jako przebudowa lokalu handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] nr [...], na działce nr [...], [...], obręb T. Z części opisowej przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, że aktualne przeznaczenie lokalu związane było z funkcją handlową (k. 16 projektu budowlanego). Natomiast w opisie komunikacyjnym (pkt 2.5, str. 16 projektu budowlanego) podano, że układ komunikacyjny w obrębie działki umożliwia wjazd z ulicy [...] na teren, z którego korzystać będą samochody dostawcze obsługujące lokal. Wyładunek i dostawy leków od strony wejścia dla personelu, bezpośrednio do komory przyjęć. Z kolei na rysunku przyziemia (k. 27 i 34 - 35 projektu budowlanego) wyszczególniono magazyn produktów leczniczych. Natomiast w opisie instalacji sanitarnych i elektrycznych jest mowa o aptece (k. 30 i 38 - 39 projektu budowlanego). Ponadto na terenie na którym jest zlokalizowany budynek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1945), decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana na roboty budowlane polegające na przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, mimo iż w ramach wnioskowanej przebudowy zachodzi zmiana sposobu użytkowania to - jak wynika z przedłożonej dokumentacji - nie dojdzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, gdyż wszystkie planowane roboty budowlane będą realizowane w obrębie rzeczonego lokalu. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3a ustawy Prawo budowlane, wskazanego przepisu nie stosuje się do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że oceniając kompletność projektu budowlanego, należy mieć na uwadze rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1395). W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, apteka ogólnodostępna powinna być usytuowana na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku a izba ekspedycyjna apteki ogólnodostępnej nie może stanowić pomieszczenia przechodniego i zawsze musi być usytuowana na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia do apteki ogólnodostępnej muszą prowadzić co najmniej dwa odrębne wejścia: 1) dla osób korzystających z usług apteki oraz 2) dla personelu i dostaw towaru. Natomiast jak stanowi § 6 ust. 1 rozporządzenia, poszczególne pomieszczenia w aptece: 1) wyposaża się w odpowiednie urządzenia wentylacyjne zapewniające minimum 1,5-krotną wymianę powietrza w ciągu godziny; 2) rozplanowuje się w sposób zapewniający prawidłową organizację pracy, bezpieczeństwo oraz bezkolizyjność komunikacyjną oraz 3) zabezpiecza się przed dostępem osób nieuprawnionych. Z kolei, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, pomieszczenia apteki przeznaczone na izbę recepturową, izbę do sporządzania produktów homeopatycznych i zmywalnię muszą posiadać odpowiednie urządzenia wentylacyjne zapewniające minimum 2-krotną wymianę powietrza w ciągu godziny. Ponadto w myśl ust. 3, pomieszczenia apteki, w których są sporządzane, wydawane i przechowywane produkty lecznicze oraz wydawane i przechowywane wyroby medyczne, muszą być wyposażone w urządzenia eliminujące nadmierne nasłonecznienie. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że planowana apteka będzie znajdować się na pierwszej kondygnacji istniejącego budynku a izba ekspedycyjna nie będzie stanowiła pomieszczenia przechodniego. Jak wynika z projektu budowlanego (zob. k. 27 projektu budo walnego) przewidziano w niej dwa wejścia. Ponadto zapewniono odpowiednią wentylację zarówno wywiewną jak i nawiewną. W przypadku izby ekspedycyjnej oraz izby recepturowej przewidziano wentylację zapewniającą dwukrotną wymianę powietrza w ciągu godziny. Z kolei dla pozostałych pomieszczeń przewidziano 1,5 wymianę powietrza w ciągu godziny (k. 32 projektu budowlanego). Następnie organ odwoławczy dokonał oceny kompletności projektu budowlanego, z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) i wyjaśnił, że na stronie tytułowej umieszczono nazwę i adres obiektu budowlanego, dane dotyczące autorów projektu, o czym jest mowa w § 3 wskazanego powyżej rozporządzenia. Ponadto część architektoniczno-budowlana projektu budowlanego zawiera, w myśl § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, opis techniczny, uwzględniający przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz jego charakterystyczne parametry techniczne jak powierzchnia poszczególnych pomieszczeń, wysokość, dane dotyczące strefy pożarowej, powierzchnię użytkową czy też kubaturę (k. 18 - 20 projektu budowlanego). Natomiast część rysunkowa projektu zawiera inwentaryzację lokalu objętego wnioskowaną przebudową, wyszczególnienie pomieszczeń mających powstać w wyniku przebudowy, oraz zasadnicze elementy wyposażenia lokalu odnośnie instalacji wentylacyjnej, wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej (k. 25, 27, 30-43 projektu budowlanego; § 12 ust. 2 pkt 1 i 5 lit a oraz b rozporządzenia). Ponadto część rysunkowa jest zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśniania opisowe (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). W projekcie budowlanym znajduje się również oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obwiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał też, że projekt budowlany został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych, zgodnie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r., w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117) oraz przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 34 ustawy z dnia 14 maja 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 59 oraz art. 9 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity Dz. U. 2019 r., poz. 1251 - k. 27 projektu budowlanego). Do projektu budowlanego dołączono kopię dokumentów potwierdzających uprawnienia jego autorów oraz przynależność do właściwego samorządu zawodowego, na dzień opracowania projektu budowlanego, - o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że na terenie działki nr [...] została ustanowiona służebność drogi koniecznej na rzecz inwestora. Oznacza to, że w kontekście skomunikowania działki nr [...] posiada ona dostęp do drogi publicznej. Prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina T. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi, działający imieniem skarżącej Gminy Burmistrz zarzucił wydanie decyzji odwoławczej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przebudowa, która wymaga pozwolenia na budowę i która prowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale jednocześnie nie prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na tak sformułowany zarzut Burmistrz T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając skargę Burmistrz T. wskazał m.in., że zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (i odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zastosowanie w cytowanym przepisie spójnika "i" powoduje, że zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zachodzi wyłącznie w sytuacji, gdy obie wskazane przesłanki spełnione są łącznie - a więc w sytuacji, gdy planowane prace nie wpływają ani na sposób zagospodarowania terenu, ani na sposób użytkowania obiektu budowlanego. Przesłanki te mają charakter negatywny. W przypadku, w którym roboty budowlane naruszą te przesłanki, wyjątek nie znajduje zastosowania i należy ubiegać się o wydanie decyzji. Z literalnego brzmienia przepisu oraz z faktu, że wyjątki interpretuje się w sposób restrykcyjny wynika, że przesłanki te powinny być spełnione łącznie, a naruszenie którejkolwiek powoduje konieczność wydania decyzji. Roboty budowlane, przewidziane w przepisie art. 50 ust. 2 pkt 1 ZagospPrzestrzU, nie mogą powodować zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zmiany formy architektonicznej obiektu, nie mogą także zaliczać się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Jeżeli naruszają którykolwiek z tych warunków, kwalifikują się do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (lub warunków zabudowy) w drodze decyzji" (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2019). W ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę mimo niekompletności wniosku złożonego przez inwestora, zatem z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W doręczonej Sądowi w dni 3 kwietnia 2020 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jako błędny nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do motywów skargi organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach sprawy, tak prawne jak i faktyczne podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę nie wystąpiły. Postawiony w załączonej skardze zarzut uznać należy za chybiony. Powtórzyć wypada, że z godnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana na roboty budowlane polegające na przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo na roboty niewymagające pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, mimo iż w ramach wnioskowanej przebudowy zachodzi zmiana sposobu użytkowania to nie dojdzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, gdyż wszystkie planowane roboty budowlane będą realizowane w obrębie danego lokalu. Ponadto organ przywołał judykat Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/08, w którym stwierdzono: "W oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ... warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu". Zdaniem organu nie jest słuszne stanowisko skarżącej gminy, że zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy planowane prace nie wpływają ani na sposób zagospodarowania terenu, ani na sposób użytkowania obiektu budowlanego. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 sierpnia 2020 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej Gminy oświadczyła, że podtrzymuje w całości stanowisko wyrażone w skardze, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności była decyzja Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce A sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego przy ul. [...] nr [...] (działka nr [...], [...], obręb T. Materiał sprawy wskazuje, że czynności procesowe organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji zostały podjęte w związku ze złożonym w dniu 22 grudnia 2016 r. przez pełnomocnika Spółki A Sp. z o.o. wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego przy ul. [...] w T. (działka nr [...], [...], obręb T.). Istota robót budowlanych wskazanych we wniosku, stanowiących przebudowę została wyjaśniona przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 7a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane i oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Należy też zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (wykonywania robót budowlanych), podporządkowane jest zasadzie skargowości, co oznacza, że może być inicjowane tylko na wniosek uprawnionego podmiotu – inwestora, z wyłączeniem możliwości działania właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie z urzędu, czyli na zasadzie oficjalności. Organ, który jest adresatem wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę jest związany treścią wniosku i nie jest uprawniony do samodzielnego korygowania jego zakresu, czy dokonywania dowolnej interpretacji zamierzeń i żądania inwestora. Starosta T. kierując do uprawnionych podmiotów zawiadomienie w trybie art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego wskazał – stosownie do treści wniosku, że w dniu 22 grudnia 2016 r. na wniosek pełnomocnika inwestora: A Sp. z o.o. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego przy ul. [...] (działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], [...], obręb T.). Ponadto z części opisowej (opis techniczny) projektu architektoniczno- budowlanego wynika, że przedmiotem inwestycji jest wykonanie przebudowy lokalu handlowego (pkt 2.3 oraz 3.1), a opracowywana część budynku zaprojektowana jako lokal handlowy (pkt 3.2). Z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie przez organy właściwe instancyjnie, w tym przede wszystkim ze sporządzonego w szczególnie staranny sposób uzasadnienia decyzji zaskarżonej wynika, że organy orzekające w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym uznały, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi ustawowe warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę, zatem stosownie do dyspozycji zawartej w art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane nie było możliwe wydanie decyzji negatywnej dla inwestora, czyli decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji. Akceptuje też w całości argumentację zastosowaną w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, uznając ją za własną, co czyni zbędnym powtarzanie jej ponownie przez Sąd. Zdaniem Sądu wskazać jednak należy, że zgodnie z przywołanym również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisem art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi: "1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7." Wskazując na przywołaną regulację - o zasadniczym znaczeniu w sprawach, których przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę - organ odwoławczy przedstawił szczegółową analizę dokumentacji projektowej i przyjętej w niej koncepcji w zakresie wymaganym przez ustawodawcę w tym przepisie, nie dopatrując się uchybień czy naruszenia przepisów prawa. Sąd akceptuje tę ocenę, wyczerpująco umotywowaną w uzasadnieniu decyzji, nie znajdując w materiale sprawy podstaw do jej zakwestionowania. W kontekście przywołanego powyżej przepisu należy odnieść się do spornej w sprawie kwestii tj. uznania przez organy właściwe instancyjnie, że udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę nie wymagało przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. W ocenie Sądu podzielającego stanowisko przyjęte w tej kwestii przez orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej treść przywołanego przepisu i sposób jego zredagowania przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni gramatycznej uprawnia do stwierdzenia, że wymóg uzyskania przez potencjalnego inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedłożenia jej wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego dotyczy sytuacji, w której rezultatem tej przebudowy (wykonania robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane) będzie jednoczesna zmiana sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego a ponadto kiedy nastąpi zmiana jego formy architektonicznej albo kiedy roboty budowlane stanowiące przebudowę zaliczone są do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przywoływanym przepisie art. 50 ust. 2 pkt 1 zd. pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legislator posługuje się spójnikiem "i", który w języku prawnym i prawniczym ma najczęściej funkcję koniunkcyjną czyli "połączeniową". Zdaniem Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było ustalenie wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla każdego przypadku wymienionego w powołanym powyżej przepisie art. 50 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, to w redakcji przepisu wykorzystany byłby – zgodnie z regułami językowymi – spójnik rozłączny np. "lub", "albo", czy też znak interpunkcyjny stosowany w redagowaniu przepisów o charakterze enumeracyjnym. Ponadto, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, akta sprawy zawierają wszystkie ustawowo określone oświadczenia, uzgodnienia i informacje, od których ustawodawca uzależnia udzielenie pozwolenia na budowę w warunkach konkretnej sprawy dotyczącej konkretnego zamierzenia budowlanego. Oceniając zasadność udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę należy też wyjaśnić, że zgodnie z oświadczeniem projektanta, będącego osobą uprawnioną ustawowo do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie i w tym zakresie osobą zaufania publicznego, projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Nie budzi też wątpliwości kompletność projektu budowlanego i jego prawidłowość formalna oceniana w warunkach rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wcześniej powołanego. Podkreślić ponownie należy, że wniosek, którego treść wiąże organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obejmował pozwolenie na przebudowę lokalu handlowego przy ul. [...] w T., a w sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia w warunkach art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor nie wprowadził do treści wniosku jednoczesnej zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowego, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne. Zdaniem Sądu to inwestor ponosi ryzyko związane z ustawowo określonymi warunkami legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o których szczegółowo pouczył Starosta T. w decyzji z dnia [...] Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce A Sp. z o.o. wnioskowanego pozwolenia na przebudowę przedmiotowego lokalu handlowego. Zdaniem Sądu organy właściwe instancyjnie w toku prowadzonego postępowania nie naruszyły również zasad procedury administracyjnej, bowiem stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony, materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a jego ocena dokonana prawidłowo bez przekroczenia granic swobody w tym zakresie. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym reguł procesowych i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.