II SA/Sz 980/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], odmawiającą M. Z. umorzenia należności w wysokości [...] zł z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną - O. Z. wraz z odsetkami ustawowymi. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. M. Z. wniósł o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości. Swój wniosek uzasadniał trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Wnioskodawca wskazał, że od momentu rozpadu rodziny oraz upadku prowadzonej przez niego firmy, utracił płynność finansową, z przyczyn od siebie niezależnych. W miarę możliwości uiszczał swoje należności alimentacyjne na rzecz córki i na bieżąco wspomagał ją finansowo, jednak nie był w stanie uiszczać kwoty należnej w całości. Nadto wnioskodawca wskazał, że jest osobą chorą i ma ograniczone możliwości zarobkowe, ponieważ jest na rencie która została zajęta przez komornika na poczet należności na rzecz funduszu alimentacyjnego. Wnioskodawca dodał, że faktycznie otrzymywana przez niego kwota [...]zł nie jest wystarczająca na utrzymanie się. Dodatkowo wskazał, że koszty związane z utrzymaniem córki, z uwagi na jej dorastanie, są coraz większe. Wprawdzie, finansowo wspiera go żona, jednak ona również osiągnęła w roku 2018 stratę w firmie. Do wniosku wnioskodawca załączył m.in. zaświadczenie o konieczności korzystania przez jego dziecko z pomocy psychologicznej, zaświadczenie ZUS z dnia [...] kwietnia 2018 r., odcinki świadczące o wysokości pobieranego przez wnioskodawcę świadczenia, zaświadczenia lekarskie. W związku z wezwaniem organu do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, wnioskodawca złożył oświadczenie o stanie rodzinnym oraz majątkowym i o swojej sytuacji materialnej. Z informacji o długu dłużnika funduszu alimentacyjnego wynika, że do spłaty wnioskodawcy została kwota [...]zł. Decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], odmówiono wnioskodawcy umorzenia należności w wysokości [...] zł z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną - O. Z. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w wysokości [...] zł. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, celem całościowego ustalenia sytuacji strony i możliwości pomocy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], ponownie odmówiono stronie umorzenia należności w wysokości [...] zł z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną - O. Z. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że córka wnioskodawcy zamieszkuje wspólnie z nim, zaś z przysługujących jemu świadczeń otrzymuje on kwotę rzędu [...] zł miesięcznie. Stałe miesięczne wydatki wnioskodawcy wynoszą około [...] zł. Organ wskazał, że sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że istnieją przesłanki do przyznania wnioskodawcy ulgi polegającej na umorzeniu należności. Organ wskazał także, że w kontekście wysokości kosztów życia rodziny wnioskodawcy oraz osiąganego przez niego rzeczywistego dochodu w kwocie [...]zł, nie sposób dać wiarę temu, że [...] zł miesięcznie to jedyny dochód wnioskodawcy. Organ podkreślił także, że pomimo tego, że prawem każdego jest korzystanie z prywatnej opieki medycznej, to jednak korzystanie z tych odpłatnych form pomocy medycznej wskazuje, że sytuacja materialna osoby korzystającej z takiej pomocy nie jest na tyle trudna, że wymaga dodatkowej pomocy państwa, idącej tak daleko. Jednocześnie organ wskazał, że wnioskodawca nie złożył wniosku o zastosowanie jakiejkolwiek innej ulgi, a jedynie ulgi najdalej idącej, tj. jest on zainteresowany jedynie całkowitym umorzeniem należności. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, wnioskodawca wniósł od niej odwołanie zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że jest w stanie spłacać należność; art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji w jaki sposób wnioskodawca miałby spłacać należność przy takiej wysokości zadłużenia. Organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawą wydania rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powołując brzmienie art. 27 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 tej ustawy, organ ten stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację materialną wnioskodawcy. Wnioskodawca wykazał, że jest osobą o znacznym zadłużeniu, skomplikowanej i trudnej sytuacji rodzinnej oraz cierpi z powodu problemów zdrowotnych, a wykazana przez niego wysokość osiąganych dochodów w niewielkiej tylko części pokrywa jego udowodnione wydatki, co zaś uzasadnia wątpliwości co do wysokości rzeczywiście osiąganych wydatków. Nadto wnioskodawca nie objął wnioskiem innych form pomocy, a jedynie pomoc najdalej idącą, tj. umorzenie należności w całości. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodów załączonych do wniosku dowodowego z dnia [...] września 2019 r. dot. pożaru i udaru skarżącego, jakiego doznał we wrześniu 2019 r., a nadto nieuwzględnienie tych okoliczności faktycznych jako przemawiających za zastosowaniem umorzenia. Wnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nigdy nie uchylał się od płacenia alimentów i zawsze wspierał córkę materialnie. Na poczet alimentów wypłacono też przez komornika dla matki O. na konto O. w banku A. - pieniądze z planu podziału nieruchomości w kwocie [...]zł, z których córka nie skorzystała, a jej matka przelała na konto nieznanego mężczyzny [...] zł w tytule płatności wpisała "Imprezka wspólna" i dalej pobierała z MOPS pieniądze. Ze względu na chorobę, skarżący złożył pozew o obniżenie alimentów do Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich (sygn. akt III RC 614/16). Sprawa trwała ponad rok i została umorzona ze względu na śmierć matki O. Skarżący wskazał, że aktualnie O. jest z nim i jego żoną. Skarżący pozostaje z żoną od początku małżeństwa w rozdzielności majątkowej małżeńskiej, żona wspiera skarżącego w koniecznym zakresie, tak co do niezbędnego leczenia jego jak i córki. Żona skarżącego osiąga różny w kolejnych miesiącach, niestały dochód, przez pandemię ponosi same straty, prowadzi bowiem działalność gospodarczą. Stan zdrowia skarżącego nie pozwala na pracę dochodową, dlatego skarżący pozostaje na rencie. Skarżący wskazał, że korzystał z prywatnej opieki lekarskiej tylko dlatego, że czekając w kolejce do endokrynologa 2 lata mógłby już nie żyć, ze względu na nadciśnienie i cukrzycę. Nadto skarżący wyjaśnił, że składając wniosek o umorzenie, wysłał kosztorys leczenia zębów, ale to nie znaczy, że skorzystał z tego a tylko chciał zwrócić uwagę, że jego stan zdrowia jest poważny. Poza tym musiał z żoną w pierwszej kolejności zadbać o stan zębów córki, gdyż gdy zamieszkała ze skarżącym okazało się, że ma 12 zębów do leczenia. Skarżący wskazał, że negatywne decyzje dot. umorzenia pogorszą sytuację całej jego rodziny. Sytuacja majątkowa skarżącego nie rokuje poprawy, jeżeli wziąć pod uwagę wielomilionowe długi i stale rosnące od nich odsetki. Okoliczności te nie zostały, zdaniem skarżącego, należycie rozważone przez organy obu instancji. Zrozumienie sytuacji życiowej skarżącego wykazują inne organy władzy (Sąd Rejonowy w M. [...] w załączonym postanowieniu z dnia [...] r. sygn. akt II Ko 408/20 umarzył grzywnę). Końcowo, skarżący podniósł, że w ogóle nie zostały rozważone przez organ odwoławczy okoliczności zaistniałe już po wydaniu przez organ I instancji swojej decyzji, gdyż nie oceniono nadesłanych przez niego dowodów dot. pożaru z [...] września 2019 r., który przyniósł straty żonie skarżącego i mającego miejsce dwa dni później udar mózgu skarżącego, który wymaga dalszego leczenia i rehabilitacji, a firma żony przenosi cały czas straty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest decyzja organu odwoławczego, którą odmówiono dłużnikowi alimentacyjnemu - skarżącemu umorzenia należności w kwocie [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną - córkę skarżącego. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r. poz. 808 ze zm.). Stosownie do brzmienia tego przepisu, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Redakcja przywołanego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego ("organ właściwy... może..."). Innymi słowy, decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego i organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. Oznacza to, że właściwy organ może ograniczyć nałożony na dłużnika obowiązek zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie ma on natomiast takiego obowiązku. Podkreślenia jednak wymaga, że element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja powinna być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, z jakich powodów dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Zatem, przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji publicznej ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego w sprawie wynika z przepisu prawa materialnego jakim jest art. 30 ust. 2 ww. ustawy, a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach k.p.a. Mając to na uwadze - aby móc uznać podjętą na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy, decyzję za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie powinno było być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia - sytuacji dochodowej i rodzinnej - podmiotu wnioskującego, a następnie oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania ulg w spłacie należności w postaci umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, łącznie z odsetkami w całości lub w części (czego żąda w tym postępowaniu skarżący), odroczenia termin płatności albo rozłożenia na raty w przypadku objętym dyspozycją przepisu art. 30 ust. 2 ustawy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2019 r., w którym domagał się umorzenia ciążących na nim należności alimentacyjnych. Podstawową więc przesłankę, którą należało rozważyć rozpoznając wniosek dłużnika alimentacyjnego, stanowi jego sytuacja dochodowa i rodzinna. Jest też oczywiste, że pod pojęciem sytuacji dochodowej należy rozumieć sytuację finansową dłużnika alimentacyjnego, w tym zwłaszcza jego możliwości zarobkowe, skoro rozważeniu podlega umorzenie świadczeń pieniężnych. W związku z tym, należy oceniać obiektywną możliwość spłaty zadłużenia, uwzględniając przy tym okoliczności jego powstania, a także biorąc pod uwagę zdarzenia zaistniałe po ustaleniu zobowiązania, które z przyczyn niezależnych od dłużnika alimentacyjnego uniemożliwiałyby zwrócenie długu. Należy też podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy. Aktywność organu odwoławczego nie może się ograniczać się li tylko do roli podmiotu kontrolującego orzeczenie organu I instancji. Ma to oczywiście ścisły związek z fundamentalną zasadą prawa administracyjnego, a mianowicie zasadą dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a, która jest również zasadą konstytucyjną - art. 78 Konstytucji RP. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W sprawie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację materialną skarżącego, gdyż organ ten przyjął, iż skarżący wykazał, że jest osobą o znacznym zadłużeniu, skomplikowanej i trudnej sytuacji rodzinnej oraz cierpi z powodu problemów zdrowotnych. Zasadnie również wskazano, że wykazana przez skarżącego wysokość osiąganych dochodów w niewielkiej tylko części pokrywa jego udowodnione wydatki, co zaś uzasadnia wątpliwość co do wysokości rzeczywiście osiąganych wydatków. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zasadności wniosku o całkowite umorzenie należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, bowiem sytuacja skarżącego, jakkolwiek jest trudna, to nie może zostać oceniona jako "szczególna". W ocenie sądu, organ odwoławczy nie poczynił w sprawie wszystkich niezbędnych ustaleń dla zobrazowania całokształtu położenia życiowego skarżącego i nie ocenił należycie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś samo uzasadnienie decyzji jest nad wyraz lakoniczne. Ustalając sytuację materialno-bytową skarżącego, organ całkowicie pominął, że - już po wydaniu decyzji przez organ I instancji - skarżącego dotknęły dwie kolejne tragedie. W dniu [...] września 2019 r. doszło do spalenia się hali, w której znajdowały się auta klientów żony skarżącego, a dwa dni później skarżący dostał udaru mózgu i rehabilituje się dotychczas. Powyższe argumenty zostały podniesione przez skarżącego już na etapie postępowania odwoławczego, jednakże brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez organ odwoławczy do tych kwestii, tymczasem w sprawie dot. obowiązku zwrotu świadczeń rodzinnych, że nie może on prowadzić do takiego pogorszenia sytuacji materialnej zobowiązanego, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej. W ocenie sądu orzekającego, w świetle przywołanych okoliczności, nie można przyjąć, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny w tym zakresie, zwłaszcza, że obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie istoty sprawy (art. 15 k.p.a.). Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego oraz nie wyjaśnił rzeczywistej sytuacji strony w aspektach sytuacji dochodowej i rodzinnej, a uzasadnienie decyzji zawierać ocenę tej sytuacji. Zaskarżona decyzja ww. wymogów nie spełnia (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem sądu, materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że po stronie skarżącego występują realne możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku obecnie i w niedalekiej przyszłości. W okolicznościach sprawy sąd uznał, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego rozstrzygając o odmowie umorzenia skarżącemu należności alimentacyjnych (art. 80 k.p.a.). Zatem, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania (art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia kontrolowanej decyzji. Reasumując, przeprowadzona w sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez sąd pod uwagę z urzędu (art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a.), wykazała, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby - ponownie rozpoznając wniosek o umorzenie skarżącemu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego - organ odwoławczy przeanalizował jego aktualną sytuację zdrowotną, dochodową i rodzinną w celu ustalenia, czy realnie pozwala ona skarżącemu na uregulowanie zadłużenia, względnie czy w bieżącym, ustalonym przez organ stanie faktycznym, zachodzi możliwość odstępstwa od zasady obowiązkowej spłata długów wobec państwa. W zależności od poczynionych ustaleń, stosując się do oceny wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, organ wyda decyzję w przedmiocie umorzenia należności.