I SA/Bk 214/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji "L" w Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 r., nr [...], odmawiającą Fundacji "L" (zwanej dalej: "Skarżącą") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ powołał się na brzmienie przepisu art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. – dalej jako: "ustawa o COVID-19"), wskazując, że na dzień 30 września 2020 r. według danych zawartych w rejestrze REGON brak jest kodu PKD jako przeważającego rodzaju działalności. Organ wyjaśnił, że podmiot wpisany do rejestru stowarzyszeń ma obowiązek zgłoszenia przeważającej działalności statutowej do rejestru REGON za pośrednictwem urzędu skarbowego (dane na formularzu NIP-8). Wskazał, że wpis do rejestru REGON danych uzupełniających następuje bezpośrednio po automatycznym zamieszczeniu za pośrednictwem systemu teleinformatycznego danych przekazanych z Centralnego Rejestru Podmiotów Krajowej Ewidencji Podatników. Ponadto podniósł, że działalność gospodarcza organizacji wpisanych do rejestru stowarzyszeń KRS, jeśli zostanie wpisana w KRS do rejestru przedsiębiorców, jest wpisywana do rejestru REGON jako drugorzędna. Zgodnie z art. 42 ust. 6b ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.) podmioty wpisane do KRS mogą złożyć wniosek do rejestru REGON w zakresie jednostki lokalnej. Organ zaznaczył, że obowiązek zbadania działalności według kodu PKD dotyczy wszystkich płatników składek, w tym także stowarzyszeń czy fundacji. Powołane wyżej przepisy nie przewidują żadnych szczególnych okoliczności, które umożliwiałyby zwolnienie z obowiązku opłacania składek w przypadku niewykazania kodu PKD w rejestrze REGON. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona wywiodła skargę do tutejszego sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przede wszystkim: a) art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu jedynie o złożone przez Skarżącą dokumenty, w sytuacji, gdy w ramach obowiązku całościowego i wyczerpującego postępowania dowodowego organ winien był zasięgnąć informacji u Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie złożenia przez Skarżącą formularza NIP-8: tym samym powyższe uchybienia doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i stwierdzenia, że zaistniały podstawy do odmowy Skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w sprawie i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, tj. przez niezawiadomienie Skarżącej o możliwości zaznajomienia się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jako że odebrało Skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i stwierdzenia, że istnieją podstawy do odmowy Skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. c) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 31 zo ust. 10 oraz ust. 11 ustawy o COVID-19 poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wykraczający poza dozwoloną swobodę oraz zaniechanie zabrania pełnego materiału dowodowego z należytą rzetelnością w świetle przesłanek art. 31 zo ust. 10 oraz ust. 11 ww. ustawy i wyciągnięcie niewłaściwego wniosku, że Skarżąca nie spełnia kryteriów do uzyskania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Skarżącej zwrotu ewentualnie powstałych kosztów postępowania. Ponadto w zakresie postępowania dowodowego wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z formularza NIP-8 z dowodem złożenia (prezentata) na okoliczność złożenia do Urzędu Skarbowego w Ł. przez Skarżącą ww. dokumentu ze wskazaniem kodu PKD przeważającej działalności. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy o COVID-19 oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do meritum sprawy podkreślenia wymaga, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa. Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w będącym podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym to przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Jednym z warunków uprawniających do ubiegania się od taką preferencję jest zatem prowadzenie na dzień 30 września 2020 r. działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wymienionym w tym przepisie kodem. Jednocześnie ustawodawca zastrzegł w art. 31zo ust. 11 tej ustawy, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Zdaniem Sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w CEIDG, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w ww. ewidencji CEiDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEiDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Podobne stanowisko zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych – np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 189/21, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21 – i orzekający w tej sprawie Sąd w pełni je podziela. W wyroku tut. sądu w sprawie I SA/Bk 140/21 wyjaśniono, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Sąd zwrócił jednak uwagę, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy się go skonfrontuje z innymi przepisami lub weźmie pod uwagę cel regulacji prawnej. W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15 podniesiono, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Nie oznacza to jednak, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77). Zatem przyjąć należy, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Należy też zwrócić uwagę, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. 2015 poz. 2009) W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że językowy rezultat wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych, m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W zakresie ocenianego stanu faktycznego sprawy przypomnieć należy, że Skarżąca we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc listopad 2020 r. z dnia 22 stycznia 2021 r. oświadczyła, ze prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 85.59.A. Organ I instancji odmówił jej prawa do zwolnienia z obowiązku należnych składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. z uwagi na fakt, że na dzień 30 września 2020 r. według danych zawartych w rejestrze REGON jako przeważający rodzaj działalności nie wykazano kodu PKD. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca wyjaśniła, że najprawdopodobniej przy kopiowaniu danych z systemu KRS do systemu GUS REGON zaszła oczywista pomyłka polegająca na skopiowaniu danych z KRS wnioskodawcy, którym jest Fundacja, poprzez pobieranie danych z modułu wyszukiwarki pola Rejestry "Stowarzyszenia, inne organizacje społ. i zawodowe, fundacje, ZOZ" (bez uwidocznienia przeważającego rodzaju działalności), zamiast prawidłowo z modułu wyszukiwarki pola Rejestry "Przedsiębiorcy" (z uwidocznionym przeważającym rodzajem działalności PKD 85.59.A). Do skargi dołączyła NIP-8 złożony do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. w dniu [...] maja 2018 r. ze wskazaniem kodu PKD przeważającej działalności. Organ uznał natomiast bezrefleksyjnie, że na dzień 30 września 2020 r. według danych zawartych w rejestrze REGON brak jest kodu PKD jako przeważającego rodzaju działalności. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że organ nie zasięgnął informacji ani u Skarżącej ani u Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. w przedmiocie złożenia przez ww. formularza NIP-8, w którym ww. wskazała kod PKD(85.59.A.) przeważającej działalności doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ nie przeprowadził bowiem w sprawie właściwego, zupełnego i obiektywnego postępowania naruszając tym samym ogólne zasady postępowania administracyjnego. Ograniczył się jedynie do wskazania w zaskarżonej decyzji, że podmiot wpisany do rejestru stowarzyszeń ma obowiązek zgłoszenia przeważającej działalności statutowej do rejestru REGON za pośrednictwem urzędu skarbowego (dane na formularzu NIP-8). Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez Skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą. Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy Skarżąca faktycznie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie nauki języków obcych pod kodem PKD 85.59.A., który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Organ naruszył też art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19. Wbrew natomiast stanowisku Skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że strona była informowana o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2021 wysłanym listem poleconym (ID [...] pisma - nr przesyłki poleconej "R" [...]). Adresat odebrał korespondencję w dniu [...] lutego 2021 r. co potwierdza wydruk ze strony Poczty Polskiej - śledzenie przesyłek. Decyzja został wydana dopiero w dniu [...] lutego 2021r., zatem Skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącej, wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez Skarżącą przesłanek przedmiotowego zwolnienia.