III SA/Po 937/20

Dnia 19 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 roku sprawy ze skargi W. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2020 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. – na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa i w zw. z art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2020 r., poz. 276, poz. 284, poz. 1086 i poz. 782 ) – stwierdził niedopuszczalność W. P. od zawiadomienia o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta P. zmianą z [...] sierpnia 2020 r. dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie pola powierzchni działek ewidencyjnych położonych w obrębie D., gmina M., oznaczonych numerami [...], [...] i [...] stanowiących własność W. P.. Podstawą dokonania zmiany była dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] sierpnia 2020 r. Zawiadomieniem z [...] września 2020 r. organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków powiadomił właścicielkę przedmiotowych działek o zmianach w danych ewidencyjnych. Wniosła ona odwołanie od powyższego zawiadomienia, ale zdaniem organu II instancji było ono niedopuszczalne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 c tej ustawy odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ powołał się również na art. 134 kpa, wskazując, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Jedną z przyczyn niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym jest brak przedmiotu zaskarżenia, kiedy nie ma decyzji administracyjnej do zakwestionowania w ramach postępowania odwoławczego. Chodzi o sytuacje, gdy organ nie wydał decyzji administracyjnej tylko podjął czynność materialno-techniczną, albo gdy od danej decyzji odwołanie nie przysługuje. W przedmiotowej sprawie organ dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków - na podstawie art. 24 ust. 2 b pkt 1 lit h ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – w trybie czynności materialno-technicznej. Zawiadomienie o dokonaniu tej czynności nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej odwołanie. W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie postanowienia organu II instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie strony uznanie wniesienia odwołania za niedopuszczalne było niezasadne, albowiem miała ona interes prawny w zaskarżeniu decyzji Starosty [...], która została błędnie określona przez organ jako aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Na skutek powyższej aktualizacji danych doszło do umniejszenia pola działek stanowiących własność strony skarżącej w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem strony zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz bez uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem strony organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako Ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa), albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Starosta P. zmianą z [...] sierpnia 2020 r. dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie pola powierzchni działek ewidencyjnych położonych w obrębie D., gmina M., oznaczonych numerami [...], [...] i [...] stanowiących własność W. P.. Podstawą dokonania zmiany była dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] sierpnia 2020 r. Zawiadomieniem z [...] września 2020 r. organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków powiadomił właścicielkę przedmiotowych działek o zmianach w danych ewidencyjnych. Wniosła ona odwołanie od powyższego zawiadomienia, ale zdaniem organu II instancji było ono niedopuszczalne. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu było prawidłowe. Zgodnie z art. 24 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne : 1. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z: 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności: a) odpowiednio zabezpieczone przechowywanie danych i ich aktualizację, b) udostępnianie oraz wspólne korzystanie z danych na zasadach określonych w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej, c) wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej; 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. 2. Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. 2a. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1–4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. 2b. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f ) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. 2c. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. 3. Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. 4. Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. 5. Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów: a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 oraz z 2020 r. poz. 471, 875 i 1378), b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833, 843, 1086, 1378 i 1565); 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1–2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ powołał się zasadnie na art. 134 kpa, wskazując, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Organ wskazał przy tym trafnie, że jedną z przyczyn niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym jest brak przedmiotu zaskarżenia, kiedy nie ma decyzji administracyjnej do zakwestionowania w ramach postępowania odwoławczego. Chodzi o sytuacje, gdy organ nie wydał decyzji administracyjnej tylko podjął czynność materialno-techniczną, albo gdy od danej decyzji odwołanie nie przysługuje. Zgodnie z przepisem § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2019, poz. 393 ) : 1. O dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta zawiadamia: 1) organy podatkowe – w wypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego; 2) wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego – w wypadku zmian danych objętych działem I ksiąg wieczystych; 3) właściwe miejscowo jednostki statystyki publicznej – w wypadku zmian w cechach adresowych nieruchomości oraz dopisywania i wykreślania budynków; 4) właściwe podmioty ewidencyjne oraz osoby, jednostki organizacyjne i organy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1 – w przypadku gdy zmiana została dokonana w trybie czynności materialno-technicznej wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, i dotyczyła: a) pola powierzchni działki ewidencyjnej, b) rodzaju lub pola powierzchni użytków gruntowych, c) głównej funkcji budynku, d) numeru działki ewidencyjnej; 5) starostów sąsiednich powiatów – w przypadku gdy zmiana dotyczy punktów granicznych położonych na granicy tych powiatów. 2. Zawiadomienia, o których mowa w ust. 1, zawierają w szczególności: 1) oznaczenie dokumentu, który stanowił podstawę do zmiany, oraz datę wprowadzenia zmiany; 2) oznaczenia odpowiednich jednostek rejestrowych gruntów, budynków i lokali oraz pozycji kartotek budynków i lokali, w których nastąpiły zmiany; 3) zestawienie odpowiednich danych ewidencyjnych przed zmianą i po zmianie; 4) wyszczególnienie organów i jednostek organizacyjnych, do których przekazane zostało zawiadomienie; 5) podpis organu lub upoważnionej przez niego osoby. 2a. Do zawiadomienia adresowanego do wydziału ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego dołącza się odpowiedni wypis z rejestru gruntów, kartoteki budynków lub kartoteki lokali, jeżeli zmiana dotyczy danych opisowych działek ewidencyjnych, budynków lub lokali, a także wyrys z mapy ewidencyjnej, jeżeli zmiana dotyczy również danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych lub konturów budynków. 3. Na wniosek lub za zgodą podmiotów, o których mowa w ust. 1 pkt 4, zawiadomienia o zmianach danych ewidencyjnych doręcza się w formie dokumentów elektronicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570, z 2018 r. poz. 1000, 1544 i 1669 oraz z 2019 r. poz. 60) za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2019 r. poz. 123). W postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn.. akt III SA/Kr 846/13, lex nr 1513772 wskazano, że "czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków, jest czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej. Jednakże jej podjęcie wynika z realizacji nałożonego na starostę jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Wynikający z przepisów § 49 ust. 1 rozporządzenia obowiązek zawiadomienia wskazanych nim podmiotów o dokonanych w drodze czynności materialno-technicznej zmianach w danych ewidencyjnych nie dotyczy i nie realizuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a dotyczących osób, do których kierowane jest zawiadomienie o dokonanej już zmianie. W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wprowadzona przez starostę z urzędu wynikająca z przedłożonego opracowania geodezyjnego i kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, w drodze czynności materialno-technicznej, o której Starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 w zw. z § 48 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie służy na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. [...] Zdaniem WSA w Krakowie strona, która kwestionuje prawidłowość zmiany ewidencji gruntów dokonanej w trybie czynności materialno-technicznej, o której została zawiadomiona, może złożyć wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji, której przedmiotem może być np. przywrócenie stanu przed zmianą jako aktualnego." Sąd orzekający w sprawie podziela powyżej przedstawiony pogląd. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne oraz poglądy orzecznictwa sądowego należy wskazać, że należało podzielić pogląd organu II instancji dotyczący tego, iż organ I instancji dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków - na podstawie art. 24 ust. 2 b pkt 1 lit h ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – w trybie czynności materialno-technicznej. Zawiadomienie o dokonaniu tej czynności nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej odwołanie. Zasadnie zatem organ II instancji orzekł o niedopuszczalności odwołania powołując się na art. 134 kpa. Z tego względu skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.