II SA/Gd 293/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Prezydentowi Miasta ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Prezydent Miasta ( dalej jako Prezydent Miasta) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą umorzono postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta w sprawie naliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w związku z brakiem obowiązywania na dzień 1 stycznia 2019 r. opłaty rocznej za użytkowanie, po wystawieniu zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, opisanej jako działka nr [..], obręb O. przy ul. A., przekształciło się w prawo własności nieodpłatnie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie wskazując, że Prezydent Miasta nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem jest on organem pierwszej instancji wobec rozstrzygnięcia zakwestionowanego skargą. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i pozbawia ją legitymacji w postępowaniu sądowym. Jednocześnie Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że Prezydent błędnie zinterpretował treść art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040), gdyż przepis ten nie stanowi podstawy do wydania jakiegokolwiek wypowiedzenia lub oferty ustalającej wysokość opłaty rocznej, bowiem nie nakazuje on stosować odpowiednio procedury opisanej w art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06 - dostępny w CBOSA). Ponadto, zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1 – 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Rozpoznając skargę wniesioną przez Prezydenta Miasta sąd uznał, że podmiot ten nie jest uprawniony do jej wniesienia, zatem skarga ta jest niedopuszczalna. Zgodnie z zasadą racjonalności prawodawcy oraz zawartą w p.p.s.a. rozróżnianiem przez ustawodawcę pojęcia skarżącego od organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, stwierdzić należy, że organ o którym mowa powyżej nie jest uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tego rodzaju sytuacji organ, który wydał zaskarżony akt musiałby bowiem występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym w podwójnym charakterze, zarówno, jako skarżący popierający skargę, jak też jako organ broniący swojego poprzedniego stanowiska. Taka sytuacja byłaby jednak nie do pogodzenia z kontradyktoryjnym charakterem postępowania sądowoadministracyjnego. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. W konsekwencji nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Także w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że nie można mówić o interesie prawnym, stanowiącym kluczowy element legitymacji skargowej, organu administracji pierwszej instancji do kwestionowania przed sądem administracyjnym orzeczeń organu odwoławczego. Organ administracji, powołany do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w ogóle nie jest podmiotem posiadającym własny interes prawny w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Powierzenie bowiem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W związku z tym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15, dostępna w CBOSA). Wprawdzie trzeba zgodzić się, że wszędzie tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44), co może mieć miejsce np. na etapie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego kontroli decyzji wydanej przez organ wykonawczy skarżącej jednostki samorządu terytorialnego (zob. m.in. stanowisko WSA w Gdańsku z wyroku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 337/20, dostępny w CBOSA). Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie podmiotem składającym skargę jest Prezydent Miasta, który jest jednocześnie organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, a to wyłącza możliwość zaskarżenia przez niego do sądu rozstrzygnięcia organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez niego decyzji. Wydając akt w pierwszej instancji organ nie działa bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej, który na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji dokonuje władczego ustalenia praw i obowiązków obywateli. Istnienie interesu prawnego jest natomiast warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego i należy od niego odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz, dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Reasumując, w ocenie sądu Prezydent Miasta, jako organ wydający rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2021 r, umarzającej prowadzone przez skarżącego postępowanie administracyjne, co powoduje konieczność jej odrzucenia. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 200 zł sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.