II SA/Gd 274/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 26 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 26 marca 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy punkt 1 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 października 2017 r., nr [..] oraz uchylono punkt 2 i 3 tej decyzji, i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. K. i S. K., jako spadkobiercy po I. K. w udziale po ½ każdy, wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. P., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..], natomiast w dacie wniosku złożonego przez I. K., tj. w dniu 26 czerwca 2000 r., jako działki nr: [..]-[..] (obecnie działka nr [..]). Postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 5 marca 2014 r. do odrębnego postępowania wydzielono część postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] oraz działka nr [..]. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [..], położona w G. przy ul. P., stanowiąca własność M. D., na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 1 września 1973 r. została wywłaszczona na rzecz Państwa za odszkodowaniem w wysokości 142.731 zł, na cele budowy zakładu przemysłowego. Organ stwierdził też, że na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta G. w 2015 r., działka nr [..] zmieniła numer na [..], obręb nr [..]. Badając spełnienie przesłanek warunkujących zwrot wnioskowanej nieruchomości Prezydent stwierdził, że przedmiotowa działka nr [..] (obecnie nr [..]) jest zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona, wobec czego możliwy jest jej zwrot. W tym zakresie organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie toczyło się już wcześniej postępowanie i była rozpatrywana skarga na decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 1997 r., nr [..]. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 23/98 uchylił bowiem decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego– w części dotyczącej odmowy zwrotu działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem [..]. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że działka nr [..] o pow. 0.01.60 ha, stanowi własność Gminy i od dnia wywłaszczenia nie została zagospodarowana, co uzasadnia w pełni żądanie jej zwrotu - (...) działki te jako wykorzystywane niezgodnie z celem wywłaszczenia i pozostające we władaniu gminy podlegają zwrotowi na rzecz skarżącej. Wyrokiem tym orzekający obecnie Prezydent Miasta jest związany na zasadzie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji wskazał że także zebrany w sprawie materiał potwierdził, że na zwracanej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wykonane w 1976 r. zdjęcie lotnicze ujawniło bowiem na części aktualnej działki nr [..] jakiś niezidentyfikowany obiekt, lecz prawdopodobnie miał on charakter prowizoryczny, czasowy, gdyż w archiwum Urzędu Miasta brak jest informacji na temat zabudowy działki. Powyższy wniosek potwierdziły także zeznania świadka, który wyjaśnił, że w latach osiemdziesiątych na części przedmiotowej działki postawiono barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących [..] przy ul. P. i był to barak tymczasowy, który po zakończeniu budowy został częściowo rozebrany i częściowo rozkradziony. Również ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia 16 września 2005 r. oraz pisma właściciela przedmiotowej działki - Prezydenta Miasta z dnia 28 lipca 2016 r., wynika w sposób jednoznaczny, że cel wywłaszczenia w postaci zakładu przemysłowego na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany, a nieruchomość ta do dnia dzisiejszego pozostała niezagospodarowana. Z tych względów decyzją z dnia 30 października 2017 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 ,2 i 3, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w związku z art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz.2147 ze zm.), w pkt 1 – orzekł o zwrocie na rzecz B. K. udziału w wysokości ½ części w prawie własności i S. K. udziału w wysokości ½ części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0.0160 ha z obrębu [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [..] z wpisem prawa własności Gminy Miasta; w pkt 2 – zobowiązał do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 262,78 zł: B. K. kwoty 131,39 zł, S. K. kwoty 131,39 zł na rzecz Gminy Miasta w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności; w pkt 3 – zabezpieczył powyższą wierzytelność Gminy Miasta poprzez ustanowienie hipoteki w łącznej wysokości 525,56 zł na udziałach w prawie własności zwracanej nieruchomości, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w pkt 2, na rzecz Gminy Miasta. Określając wysokość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania organ posłużył się operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 27 marca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczącym wartości nieruchomości przeznczonej do zwrotu, w którym wskazano, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, a rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W związku z tym, że nie zostały ogłoszone wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, ogłaszanych w formie obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w celu zwaloryzowania kwoty należnego do zwrotu odszkodowania organ uwzględnił znowelizowany art. 5 ust. 4 u.g.n. i zastosował następujące wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszane przez Prezesa GUS od roku 1974 do chwili obecnej: roczne wskaźniki za lata 1974-2016, półroczny za 2017 r. oraz III kwartał 2017 r. Organ wskazał także, że wywłaszczenie nastąpiło w dniu 1 września 1973 r., czyli przed dniem 5 grudnia 1990 r., stąd zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. wartość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie może przekroczyć 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości, tj. kwoty 22.200 zł. W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasta zarzuciła brak wyjaśnienia przeznaczenia obiektu widocznego na zdjęciu lotniczym z 1976 r. oraz nieodniesienie się do zeznań świadka, który potwierdził, że w latach osiemdziesiątych na części przedmiotowej działki posadowiono barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących [..]. Ponadto w ocenie Gminy wartość zwaloryzowanego odszkodowania została ustalona w sposób wadliwy. Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 26 marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy pkt 1 zaskarżonej w decyzji i uchylił ją w pkt 2 i 3. Orzekając merytorycznie w tym zakresie Wojewoda zobowiązał do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 264,61 zł przez: B. K. kwoty 132,31 zł, odpowiadającej udziałowi ½, S. K. kwoty 132,30 zł odpowiadającej udziałowi ½ (pkt 2) oraz zabezpieczył powyższą wierzytelność Gminy Miasta poprzez ustanowienie hipoteki w łącznej wysokości 529,22 zł na udziałach w prawie własności zwracanej nieruchomości, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w punkcie 2 decyzji, na rzecz Gminy Miasta (pkt 3). Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał potwierdził, że działka nr [..] (obecnie nr [..]) jest zbędna na cel wywłaszczenia i w związku z tym winna zostać zwrócona spadkobiercom byłej właścicielki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podkreślił, że przeznaczenie obiektu uwidocznionego na zdjęciu lotniczym zostało wyjaśnione przez świadka B. B., która stwierdziła, że był to barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących [..] na fragmencie działki nr [..]. Ponadto, jak podkreślił organ, wybudowanie budynku pełniącego funkcję zaplecza dla wykonawcy inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia nie stanowi samo przez się o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro z założenia budynek taki stanowił obiekt tymczasowy, zrealizowany na potrzeby prowadzenia prac przez wykonawcę inwestycji zasadniczej, a nie dla realizacji inwestycji stanowiącej ten cel. Wojewoda dokonał także ponownej waloryzacji kwoty 530,85 zł, stanowiącej część kwoty odszkodowania obliczonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, obliczonej od całej kwoty odszkodowania zarówno za grunt jak i kultury wieloletnie, przyznanego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia września 1973 r. w wysokości 142.731 zł. Organ wskazał przy tym, że uchylenie decyzji Prezydenta i ustalenie zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie niższej, wynoszącej przy obliczeniu proporcjonalnie do zwracanej powierzchni nieruchomości w zakresie gruntu 488,97 zł, byłoby niekorzystne dla strony odwołującej się, zaś pozostawienie kontrolowanej decyzji w obrocie prawnym nie doprowadzi do rażącego naruszenia prawa oraz interesu społecznego. Wojewoda wskazał także, że w toku postepowania odwoławczego rzeczoznawca majątkowy w dniu 8 stycznia 2018 r. udzieli wyjaśnień w zakresie charakterystyk wszystkich ocen poszczególnych cech rynkowych, przedstawienia oceny cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej oraz cenie maksymalnej w odniesieniu do przyjętej skali ocen, których to informacji brakowało w sporządzonym operacie. W dniu 13 marca 2108 r. rzeczoznawca wyjaśniła, że powierzchnia nie stanowi cechy różnicującej, gdyż przeprowadzona analiza transakcji wykazała, iż sama powierzchnia jako taka nie wpływa na wartość sprzedawanych nieruchomości z założonego obszarowo i rodzajowo rynku. Stwierdziła także, że dokonała prawidłowego doboru transakcji w próbie obliczeniowej zakresie przeznaczenia. Z operatu wynika także, że na działkach po dniu wywłaszczenia nie podjęto działań powodujących zmniejszenie lub zwiększenie wartości nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina Miasta zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej Wojewoda nie podjął wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności jednoznacznego ustalenia, w jaki sposób miała zostać zagospodarowana działka nr [..]. W prowadzonym postępowaniu dokonano zawężającej interpretacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji Prezydium, bowiem nie uwzględniono możliwości realizacji tegoż celu poprzez zagospodarowanie działki nr [..] na zaplecze biurowo-gospodarcze bądź na inne funkcje związane z budową i funkcjonowanie zakładu oraz nie uwzględniono, że plan realizacyjny z pewnością nie zakładał całej powierzchni. Zdaniem skarżącej, gdyby cel wywłaszczenia odnosił się do realizacji baraku biurowo-gospodarczego dla robotników budujących [..], mógłby on zostać zrealizowany zarówno, gdyby przedmiotowy teren pełnił służebną rolę wobec powstania zakładu przemysłowego, jako teren zaplecza jego budowy, jak również gdyby nieruchomość ta była w jakikolwiek inny sposób niezbędna do realizacji przedsięwzięcia związanego z budowa [..]. Brak ustaleń, co w ramach planowanej inwestycji miało powstać, doprowadził do przedwczesnego uznania przez organy, że przedmiotowa działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia i naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. Oceniając zaś materiał dowodowy organ uczynił to w sposób dowolny i nie wywiódł zeń prawidłowych wniosków – w szczególności błędnie oceniono zeznania świadka. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 u.g.n. twierdząc, że ustalając wysokość zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania nieprawidłowo zastosowano niejednorodne – roczne i miesięczne – wskaźniki cen towarów i usług, a ponadto w obliczeniach uwzględniono zarówno wskaźnik roczny za rok 2017, jak i miesięczny za grudzień 2017 r. Jak twierdzi Gmina zarzut ten został podniesiony już w odwołaniu, jednakże Wojewoda uznał, że odnoszenie się do niego za bezprzedmiotowe, czym naruszył wskazaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Stosując zaś tę samą, błędną metodę obliczeń, organ odwoławczy naruszył zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. oraz przepis art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wskazując, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności przeprowadzona przez sąd w przedmiotowej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 października 2017 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w związku z tym, że organ odwoławczy orzekał 4 miesiące po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, konieczne stało się jej uchylenie w części dotyczącej obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i ponowne dokonanie waloryzacji, a także wydanie nowego rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu tej wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w wysokości dwukrotności ponownie wyliczonej kwoty zwracanego odszkodowania. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., która w art. 136 ust. 3 stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 u.g.n. znowelizowanym z dniem 22 września 2004 r., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem judykatury normy określające termin rozpoczęcia prac związany z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu, nie znajdują zastosowania do sytuacji zaistniałych przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. W rozpoznawanej sprawie spadkobiercy I. K., spadkobierczyni po M. D. wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 1 września 1973 r. z nieruchomości stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [..], położoną w G. przy ul. P., wnieśli o zwrot części tej nieruchomości, która w dniu złożenia wniosku o zwrot stanowiła działkę o numerze ewidencyjnym [..] o pow. 0,0160 ha. Aktualna identyfikacja działki objętej wnioskiem wymagała prześledzenia zmian gruntowych dotyczących działki wywłaszczonej o nr [..]. Z wykazu zmian gruntowych od roku 1974 r. wynika, że wywłaszczona nieruchomość została podzielona na działki o numerach: [..]-[..]. Z kolei w następstwie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w mieście G. przeprowadzonej w 2015 r. działka nr [..] otrzymała numer [..]. W ocenie sądu organ w sposób prawidłowy odtworzył cel wywłaszczenia oraz skonfrontował z nim istniejący stan faktyczny na nieruchomości wnioskowanej o zwrot, czego dokonano na podstawie całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji. W tym celu Wojewoda wziął pod uwagę w szczególności decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 1 września 1973 r., zdjęcia lotnicze z lat 1973, 1984 i 1996, a także dokonał analizy zdjęcia lotniczego z 1976 r., przeprowadził dowód z przesłuchania świadka oraz dokonał oględzin spornej nieruchomości. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii ustalenie celu wywłaszczenia działki nr [..] w G. nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, że organy dokonały zawężającej wykładni celu określonego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 1 września 1973 r. W szczególności zdaniem sądu treść decyzji wywłaszczeniowej nie uzasadnia badania, jak domaga się tego skarżąca, czy określony w niej cel umożliwiał realizację na działce nr [..] zaplecza biurowo-gospodarczego bądź innych funkcji związanych z budową i funkcjonowaniem projektowanego zakładu. Cel ten został bowiem określony w sposób na tyle precyzyjny, że nie wymaga on uszczegółowienia. Stwierdził to już NSA – OZ w Gdańsku w wyroku z dnia 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 23/98 (w sprawie wniosku I. K. o zwrot działki nr [..]) uznając, na podstawie treści orzeczenia o wywłaszczeniu, że działka nr [..] została wywłaszczona na cele budowy zakładu przemysłowego. Bezsporne jest więc zdaniem sądu wojewódzkiego, że działka nr [..] została wywłaszczona pod budowę zakładu przemysłowego, który miał obejmować także nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem. Przechodząc w dalszej kolejności do badania kwestii realizacji na przedmiotowej nieruchomości tak ustalonego celu wywłaszczenia wskazać wpierw trzeba, że ustalenie, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany, może być dokonane przez zbadanie, w sposób zindywidualizowany, czy doszło do czynności faktycznych wykonywanych w związku z celem wywłaszczenia określonym w akcie wywłaszczeniowym. W ocenie sądu orzekające w sprawie organy zajęły prawidłowe stanowisko w tym zakresie. Swoje ustalenia oparły m.in. na wyroku NSA – OZ w Gdańsku z dnia 23 marca 2000 r., w którym sąd uznał, na podstawie ustaleń pracowników Urzędu Rejonowego dokonanych podczas wizji lokalnych w roku 1996, że działka nr [..] stanowi własność Gminy i od dnia wywłaszczenia nie została zagospodarowana. Stan zagospodarowania działki został potwierdzony także przez organ pierwszej instancji, który w dniu 16 września 2005 r. dokonał jej oględzin, podczas których ustalono, że działka nr [..] w całości stanowi niezagospodarowany teren porośnięty trawą. Ponadto sama Gmina Miasta w piśmie z dnia 28 lipca 2016 r. jednoznacznie wskazała, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Poza sporem pozostaje zatem, że obecnie na działce nr [..] nie ma śladów zagospodarowania, w szczególności zaś zagospodarowania związanego z realizacją celu wywłaszczenia. Powyższe ustalenia strona skarżąca próbuje obalić za pomocą dowodu z dokumentu jakim jest zdjęcie lotnicze z roku 1976 r., które uwidacznia na części aktualnej działki nr [..] budynek, a który nie znajduje się na zdjęciu sprzed daty wywłaszczenia. W ocenie strony skarżącej budynek ten pełnił funkcję biurowo-gospodarczą dla robotników budujących [..], co potwierdzają zeznania świadka B. B., a to oznacza, że działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W tym zakresie Gmina wskazuje, ze budowa zakładu przemysłowego, jako cel wywłaszczenia, nie może być rozumiana jedynie jako zajęcie gruntu pod posadowienie budynku, lecz możliwe jest przeznaczenie części wywłaszczonego terenu jako zaplecze tej budowy, a tym samym świadczy o niezbędności gruntu na cel wywłaszczenia. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Jak bowiem już to wyjaśniono, cel wywłaszczenia nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, a była nim budowa zakładu przemysłowego. Niewątpliwe jest, że taka budowa wymaga zorganizowania odpowiedniego zaplecza – magazynowego, gospodarczego, czy administracyjnego, i możliwe jest wykorzystanie w tym celu części wywłaszczonej nieruchomości. Niemniej jednak posadowienie na części wywłaszczonego gruntu – tymczasowo - obiektu mającego służyć jako zaplecze budowy nie może świadczyć o realizacji na tym terenie celu wywłaszczenia określonego jako budowa zakładu przemysłowego. Stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia tym bardziej, jeżeli zaplecze to miało charakter tymczasowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie bowiem zdjęcie lotnicze z roku 1976 ujawnia na terenie działki nr [..] budynek, a jego charakter został potwierdzony przez świadka jako barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących [..], to jednocześnie pozyskane przez organ zdjęcia lotnicze z lat 1973, 1984 i 1996 wskazują, że teren nieruchomości nie był zabudowany. Fakt, iż przedmiotowa działka pozostała niezabudowana, a ewentualna zabudowa miała charakter tymczasowy potwierdza również pismo Wydziału Architektoniczno-Budowlanego z dnia 26 czerwca 2017 r., że w archiwum organu brak jest informacji na temat zabudowy działki w roku 1976 r. W świetle powyższego nie można uznać, że dowodem świadczącym o zrealizowaniu na przedmiotowej działce celu wywłaszczenia jest zdjęcie lotnicze z 1976 r. Ocena tego materiału w konfrontacji z innymi zebranymi w sprawie dowodami doprowadziła organ do prawidłowej konstatacji, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i w związku z tym podlega ona zwrotowi. Reasumując tę część rozważań sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający uchylenie wydanej decyzji. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. albowiem Wojewoda podjął szereg czynności w celu ustalenia prawdy obiektywnej, zbierając obszerny materiał dowodowy, a jego ocena nie przekracza granic wyznaczonych przez przepis art. 80 k.p.a. Prowadząc postępowanie organ dokonał analizy decyzji wywłaszczeniowej i w oparciu o jej treść, a także mając na uwadze, że celu wywłaszczenia nie należy interpretować rozszerzająco, prawidłowo ustalił ten cel jako budowa zakładu przemysłowego. Prawidłowe są także ustalenia, że na wnioskowanej do zwrotu działce brak jest śladów zagospodarowania z tak ustalonym celem, zaś skarżąca nie wykazała skutecznie, aby na przedmiotowej działce były wykonywane jakiekolwiek czynności faktyczne bądź posadowione zostały obiekty związane funkcjonalnie z realizowanym zakładem przemysłowym. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie – w oparciu o zdjęcie lotnicze z 1976 r., że tymczasowe wykorzystanie działki jako zaplecza budowy zakładu przemysłowego, świadczyć może o realizacji celu wywłaszczenia. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Gminę prowadziłoby do sytuacji, w której możliwe by było pozbawienie prawa własności dla chwilowego jej wykorzystania wyłącznie "przy okazji" budowy zakładu przemysłowego. Prawidłowo też, w konsekwencji powyższych ustaleń Wojewoda zastosował prawo materialne. Ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w akcie wywłaszczeniowym oznacza, że zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. jako zbędna dla tego celu podlega zwrotowi. Odnosząc się zaś do argumentacji dotyczącej konieczności uwzględniania, że z wywłaszczonej nieruchomości wywodzi się m.in. obecna działka nr [..], obr. [..], na której od lat znajdują się zakłady przetwórstwa rybnego sąd zaznacza, że okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na części przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, nie stoi na przeszkodzie do zwrotu tej jej części, na której cel ten nie został zrealizowany. Z tych względów, jako prawidłowe należy uznać wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta w części orzekającej o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], a w dacie wywłaszczenia oznaczonej nr [..]. Odnosząc się następnie do zarzutów związanych z wadliwym ustaleniem kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi ze względu na nieprawidłowo zastosowany mechanizm waloryzacji sąd wojewódzki uznał, że nie naruszono przepisów art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Przepis art. 140 ust. 2 u.g.n. stanowi, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jak przewiduje natomiast art. 5 ust. 1 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. W przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 227 u.g.n.), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym szczegółowego wyliczenia sposobu waloryzacji odszkodowania przypadającego za działkę nr [..] (w załączniku stanowiącym część decyzji), potwierdza, że organ administracyjny szczegółowo i prawidłowo wyjaśnił przyjęty sposób ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania przy uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 5 w zw. z art. 227 u.g.n.). Uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest rzetelne i precyzyjne. Także zastosowany mechanizm waloryzacji nie budzi zastrzeżeń sądu, a przedstawione wyliczenia należycie oddają rzeczywistą zmianę cen w omawianym okresie. Sąd nie dostrzegł zarzucanych naruszeń w zastosowaniu właściwych, rocznych – dla okresu 1974-2017 i miesięcznych – dla stycznia i lutego 2018 r., wskaźników waloryzacji. Zastosowanie wskaźnika miesięcznego odnosiło się wyłącznie roku 2018 i wynikało z faktu, że obejmowało tylko 2 miesiące tego roku, a nie cały rok. Niewątpliwie też należało uwzględnić okoliczność, że rozstrzygnięcie Wojewody zapadło po upływie 4 miesięcy od daty decyzji organu pierwszej instancji. Sąd też zwraca uwagę, że próbując gołosłownie zakwestionować sposób wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania strona skarżąca nie zaproponowała żadnej konkurencyjnej, prawidłowej - jej zdaniem - metody takiego wyliczenia. W związku z tym również ten zarzut należało uznać za bezzasadny. Dodać też trzeba, że zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n., ustalona kwota odszkodowania po waloryzacji, określona proporcjonalnie do powierzchni zwracanej działki, nie przekracza 50 % jej aktualnej wartości, obliczonej na podstawie operatu szacunkowego z dnia 27 marca 2017 r. i przy uwzględnieniu wyjaśnień złożonych przez biegłą sporządzającą operat. Dokonując wyceny biegła, a następnie organ ustalając wartość odszkodowania, mieli na uwadze, że zwiększenie wartości nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, jest możliwe tylko gdy na nieruchomości zostaną poczynione nakłady dla realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest zaś możliwe uwzględnianie przy ustalaniu wysokości odszkodowania zwiększenia wartości nieruchomości związanej z nakładami niezwiązanymi z realizacją celu. Skoro w niniejszej sprawie ustalono, że na działce nr [..] nie zostały poczynione nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia, brak było podstaw do powiększenia kwoty zwracanego odszkodowania o wartość innych nakładów. Prawidłowe jest także rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Zgodne z art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.. Odesłanie zawarte w art. 141 ust. 2 u.g.n. wprost do art. 140 tej ustawy uzasadnia pogląd, że rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania jest obligatoryjne bez względu na to, czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Kontrolując tę część decyzji organu drugiej instancji, tj. pkt 2 i 3 sąd uznał, że rozstrzygnięcia w nich zawarte są prawidłowe, albowiem w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta w pkt 2 i 3 i do wydania w tym zakresie orzeczenia merytorycznego. Skoro bowiem organ odwoławczy orzekał 4 miesiące po wydaniu decyzji przez Prezydenta, konieczne było ponowne dokonanie waloryzacji kwoty zwracanego odszkodowania, a w konsekwencji także ponowne wskazanie kwoty ustanowionego zabezpieczenia w postaci hipoteki łącznej. Rozstrzygnięcie takie mieści się w zakresie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. W ocenie sądu organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.g.n. i podjęcia decyzji na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również takich uchybień w zakresie realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Wojewoda, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśnił stronom przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z aprobatą skarżącej, nie świadczy o zasadności jej zarzutów w tym zakresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.