I SA/Rz 200/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu należnych składek za marzec, kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy – na wniosek skarżącej – M. N., utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W stanie faktycznym sprawy, w dniu 20 października 2020 r. do ZUS wpłynęło pismo-reklamacja skarżącej, w której treści stwierdziła ona, że około 20 kwietnia 2020 r., złożyła wniosek o zwolnienie jej z opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wniosek ten zaś złożyła do skrzynki w Inspektoracie ZUS w S. W.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ nie stwierdził jednak wpływu takiego wniosku. ZUS zauważył przy tym, że zgodnie z art. 31 zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842, ze zm., zwanej dalej: ustawą z 2020 r.) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymując w mocy wydaną poprzednio decyzję ZUS podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, iż wniosek o przyznanie jej zwolnienia, o którym mowa w niniejszej sprawie, złożyła wraz z innymi wnioskami, pochodzącymi od: firmy "A" sp. j. (dalej: "A"), jej męża i syna. W ramach jednak dodatkowych wyjaśnień nie stwierdzono złożenia bezpośrednio przez nią wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wnosząc skargę na decyzję ZUS z [...] grudnia 2020 r., skarżąca wystąpiła o jej uchylenie i zobligowanie organu do wydania decyzji o zwolnieniu. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 31 zq ustawy z 2020 r., poprzez jego błędną wykładnię, skutkująca odmową jej zwolnienia z opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Oprócz tego złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z księgi rejestru wpływów pism do organu, celem ustalenia, że złożyła wymagany wniosek. W uzasadnieniu skargi jej autorka podkreśliła, że w kwietniu 2020 r. złożyła jednocześnie 4 wnioski, dotyczące jej bezpośrednio, a także męża, syna i firmy "A". Wszystkie one zostały uwzględnione, za wyjątkiem tego, który dotyczył jej bezpośrednio oraz jej męża. W ocenie skarżącej, organ winien przedłożyć rejestr wpływu pism i wniosków, na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy. Skarżąca dodała także, że skoro złożyła wniosek dotyczący spółki "A", to nielogicznym jest przyjmowanie, że nie złożyła wniosku dotyczącego bezpośrednio jej wspólników. Organ zresztą faktu tego nie udowodnił. ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. W tym zakresie stwierdził, że dwukrotnie sprawdzając wnioski złożone około 20 kwietnia 2020 r. nie stwierdził tego, który pochodziłby od skarżącej. ZUS dodał także, że 27 kwietnia 2020 r. wpłynęły do niego jedynie wnioski firmy "A" i syna skarżącej – M. N.. Organ zwrócił również uwagę, że do pisma z 23 października 2020 r. (zawierającego prośbę o ponowne rozpatrzenie wniosków skarżącej i jej męża), skarżąca nie dołączyła kopii rzekomo złożonego w kwietniu wniosku, ale nowy wniosek z 23 października 2020 r. Niezależnie od powyższego ZUS stwierdził, że to na skarżącej – stronie postępowania, spoczywa ciężar wykazania złożenia wniosku w terminie, a nie na organie administracji. W odpowiedzi na skargę ZUS sformułował także wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania jego pracownicy – J. N., na okoliczność niezłożenia przez skarżącą wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącej wnioskowanego przez nią zwolnienia w opłacaniu składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika, że powodem nieuwzględnienia wniosku skarżącej było stwierdzenie przez organ, że nie złożyła ona wniosku o zwolnienie ze składek w przewidzianym do tego terminie, upływającym 30 czerwca 2020 r., wobec czego decyzja w tym zakresie musi być odmowna. Niemniej jednak ZUS powołał się, w decyzji z [...] października 2020 r., na złożenie przez skarżącą reklamacji, co miało miejsce w dniu 20 października 2020 r., i to ten fakt, ten rodzaj wniosku strony spowodował, zdaniem ZUS, wszczęcie postępowania w sprawie, w ramach którego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające co do tego czy skarżąca przed 30 czerwca 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie jej ze składek. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie potwierdziły złożenia wniosku przez skarżącą, wobec czego organ nie stwierdził możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zwolnienie ze składek. W treści zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2020 r. ZUS nie powołał się na procedowanie wniosku o zwolnienie ze składek, złożonego wraz z reklamacją. Na ten wniosek, z 23 października 2020 r., określany przez ZUS jako "nowy wniosek" organ powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, jako na argument o nieposiadaniu przez skarżącą potwierdzenia złożenia wniosku w kwietniu 2020 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ZUS w niniejszej sprawie przyjmując, że skarżąca nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, z tego względu odmówił przyznania jej zwolnienia. Tak więc załatwił sprawę merytorycznie, pomijając całkowicie jej procesowy aspekt. Postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek, na podstawie art. 31 zp ust. 1 ustawy z 2020 r., jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz na wniosek. W tym więc wypadku zastosowanie znajdzie między innymi art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skro więc wniosek o zwolnienie, na który skarżąca się powołuje, nie został złożony, jak twierdzi organ, to nie mogło dojść do wszczęcia nim postępowania. Oczywiście można by w tym wypadku rozważyć procedowanie w kierunku zwolnienia na podstawie wniosku z 23 października 2020 r., jednakże na to ZUS się nie powołuje w swoich rozstrzygnięciach. Wspomina jedynie o tym wniosku, w kontekście ustaleń w kwestii złożenia wniosku kwietniowego, jako o okoliczności rzutującej na ocenę wiarygodności twierdzeń skarżącej. Poza tym odpowiedź na skargę ma charakter jedynie pisma procesowego, prezentującego stanowisko organu odnośnie podniesionych w skardze zarzutów, którego w żadnym razie nie można traktować jako uzupełnienia decyzji czy też chociażby uzupełnienia, bądź wyjaśnienia jedynie jej argumentacji. Z przytoczonej przez ZUS argumentacji wynika, że wobec twierdzeń skarżącej, zawartych w jej wniosku nazwanym reklamacją, odnośnie złożenia przez nią w kwietniu wniosku o zwolnienie ze składek, zainicjowano i przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w rezultacie którego nie stwierdzono złożenia wniosku o zwolnienie w kwietniu 2020 r. W tej więc sytuacji, wobec tego rodzaju ustaleń, jedynym możliwym rozwiązaniem procesowym było umorzenie postępowania. ZUS tymczasem załatwił sprawę merytorycznie, traktując złożenie wniosku wyłącznie jako przesłankę uzyskania ulgi, w postaci zwolnienia z opłacania składek. To zaś jest nie do pogodzenia z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. Poza zakresem przedmiotowej sprawy, rozpatrywanej przez Sąd, pozostaje natomiast kwestia kolejnego wniosku skarżącej, z 23 października 2020 r. W tym wypadku nie mamy bowiem do czynienia z kopią wcześniejszego wniosku, ale całkowicie odrębnym wnioskiem. Organ nie odnosi się jednak do niego w wydanych przez siebie decyzjach, tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie przedmiotowego wniosku było elementem stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z powyższego, kluczowym i zasadniczym zagadnieniem na gruncie niniejszej sprawy jest kwestia złożenia wniosku, przed dniem 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii obie strony postępowania sądowego prezentują odmienne i przeciwstawne stanowiska. W tym zakresie ZUS wyszedł z założenia, że fakt wykazania złożenia wniosku spoczywa na stronie. Poza tym stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, jakie zostało przez niego przeprowadzone, wykluczają przyjęcie złożenia wniosku przez skarżącą. Odnosząc się do tych twierdzeń na wstępie należy zwrócić uwagę, że z regulacji K.p.a. oraz okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż w kwietniu 2020 r., kiedy to skarżąca miała złożyć swój wniosek, mogła to uczynić za pośrednictwem operatora pocztowego, elektronicznie, za pomocą środków służących porozumiewaniu się na odległość lub wnosząc go, w formie pisemnej, bezpośrednio do organu. Jeżeli chodzi o ten ostatni sposób, skorzystanie z którego skarżąca deklaruje, to z uwagi na okoliczności związane z ograniczeniem pracy urzędu organu, podyktowane przeciwdziałaniem skutkom pandemii, nie mogła tego uczynić za pośrednictwem funkcjonującego w nim biura podawczego. Z argumentacji skarżącej oraz stanowiska organu wynika, że złożenie bezpośrednio pisma do organu mogło się wówczas odbyć tylko poprzez wrzucenie pisma do skrzynki przed siedzibą organu – jego inspektoratu. W tym miejscu dodać należy, że na podstawie przytaczanych przez strony okoliczności, sposób wnoszenia pism do ZUS, w kwietniu 2020 r., można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Odnośnie przewidzianej na ten czas (kwiecień 2020 r.) procedury wnoszenia pism bezpośrednio do ZUS nic więcej jednak nie wiadomo. Nie sposób jest więc stwierdzić nie tylko tego czy strona wnosząc pismo, poprzez wrzucenie go skrzynki przed siedzibą organu, miała jakakolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także tego jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, kto tego dokonywał, czy była to jedna osoba czy też odbywało się to kolegialnie. Niewiadomym pozostaje również to, w jaki sposób złożone w ten sposób dokumenty były następnie rejestrowane, ani w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu i jakie gwarancje procesowe praw stron temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie organu, odnośnie poczynionych we własnym i w istocie nieznanym zakresie wyjaśnień, co do niezłożenia przez skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustalenia, uznać należy za dalece niewystarczające. Nie sposób jest ponadto pominąć także tego, że twierdzenia o przeprowadzonych ustaleniach w omawianym zakresie są gołosłowne. Poza niczym niepopartymi mailami od pracowników organu, mającymi charakter wewnętrznej korespondencji, zgodnie z którymi nie stwierdzono wniosku skarżącej, organ nie przedstawił jakichkolwiek innych okoliczności, wskazujących na taki stan rzeczy. Same oświadczenia pracowników ZUS (w przypadku których nie wiadomo jaką pełnili rolę w procesie obiegu korespondencji) także nie odnoszą się do żadnych faktów czy okoliczności, związanych z podjętymi działaniami weryfikacyjnymi. Nie sposób ich więc w jakikolwiek sposób zweryfikować. Tak więc poprzestanie jedynie na tego typu danych, dawałoby organowi możliwość arbitralnego dyskwalifikowania wniosków, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W związku z tym stwierdzić należy, że ZUS odmawiając przyznania skarżącej zwolnienia, z uwagi na niestwierdzenie wpłynięcia jej wniosku dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Wśród tych naruszonych przepisów przytoczyć należy chociażby: art. 7 i art. 77 § 1 art. 61 § 1 i § 3, art. 104 K.p.a. To zaś obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji ZUS z 30 października 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: P.p.s.a.). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w wydanej w jego następstwie decyzji, organ winien przede wszystkim przedstawić procedurę i przyjęte przez siebie rozwiązania, zgodnie z którymi odbywało się wnoszenie podań (wniosków) w formie pism procesowych, bezpośrednio do organu, w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczegółowe ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych, przez kogo przeprowadzonych, ustalono niewpłynięcie wniosku skarżącej. W omawianym kontekście ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, w przyjęty przez niego sposób, także te, ewentualnie utrudniające lub uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. Oprócz tego w sytuacjach wątpliwych, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenie złożenia wniosku, organ nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami tego rodzaju okoliczności. Skoro bowiem jednostronnie i niezależnie przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, rodzący tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygać niedające się usunąć i istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na korzyść stron. W odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że złożenie przez skarżącą wniosków o zwolnienie w sprawach dotyczących jej syna i spółki "A", wskazuje że w kwietniu 2020 r. była ona (bądź osoba działająca w jej imieniu) przed siedzibą organu i składała wnioski w imieniu syna i spółki. To zaś uprawdopodabnia możliwość złożenia wniosku również w jej własnej sprawie. W tej sytuacji wykluczenie jego złożenia wymaga dalej idących czynności weryfikacyjnych, niż tylko samo stwierdzenie, że to na wnioskodawczy spoczywa ciężar wykazania faktu złożenia wniosku. Gdyby bowiem okazało się, że skarżąca wnosząc bezpośrednio podanie (wniosek) do organu nie miała możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez nią wniesienia dokumentu, musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niej konsekwencje procesowe. Strona nie ma bowiem obowiązku uzyskania potwierdzenia złożenia wniosku. Wprawdzie może w ten sposób zabezpieczyć się na wypadek chociażby jego zaginięcia, jednakże nieuczynienie tego nie może negatywnie oddziaływać na jej sytuację procesową. Tym bardziej więc wykluczyć należy wyciąganie w stosunku do niej negatywnych konsekwencji, gdy działając w zaufaniu do organu, nie mogła otrzymać potwierdzenia wniosku złożonego w prawnie dopuszczalnej formie. Na marginesie niniejszych rozważań dodać należy, że bezprzedmiotowy był wniosek ZUS o przeprowadzenie dowodu z zeznań jego pracownicy, gdyż z mocy art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzać i to jedynie uzupełniająco dowody z dokumentów. Z tego więc względu wniosek organu jest niedopuszczalny. Poza tym kwestia wyjaśnienia czy skarżąca złożyła wniosek, na który się powołuje, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, tak więc w tym wypadku nie ma mowy o realizacji tych czynności przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.