II SAB/Wa 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. J. M. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Zdrowia (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie – na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.i.d.p.") – następujących informacji: 1. czy Minister posiada informacje dotyczące zagrożeń dla zdrowia i życia pacjentów szczepionek na COVID-19; w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe, skarżący wniósł o wskazanie tych zagrożeń wraz z określeniem negatywnych skutków dla zdrowia i/lub życia ludzi; 2. czy producenci szczepionek ponoszą odpowiedzialność w związku z wprowadzeniem tych szczepionek do obrotu lub też: 3. czy zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej; w przypadku pozytywnej odpowiedzi skarżący wniósł o przekazanie dokumentu, na podstawie którego producenci zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej lub w przypadku braku takiego dokumentu – wskazania podstawy prawnej oraz trybu zwolnienia z odpowiedzialności prawnej producentów szczepionek na COVID-19. W odpowiedzi z [...] grudnia 2020 r. Minister wskazał, że wniosek skarżącego nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p. Uzasadniając powyższe, organ podniósł, iż pytania w żądanym zakresie, jak również wniosek o udostępnienie kopii stosownej dokumentacji dotyczą badań klinicznych szczepionek przed wprowadzeniem ich do obrotu, którymi organ nie dysponuje i które należy kierować do producenta. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Minister podkreślił, że nie są to informacje publiczne, do udzielenia których zobligowany jest organ administracji publicznej. Odnośnie pytania dotyczącego odpowiedzialności producentów szczepionek w związku z wprowadzeniem ich do obrotu, organ oświadczył, iż co do zasady taka odpowiedzialność istnieje, lecz w przypadku szczepionki na COVID-19, postanowienia dotyczące odpowiedzialności, zawarte w umowach pomiędzy Komisją Europejską (dalej: "KE") a producentami, od których Polska zakupi szczepionki, nie mają charakteru jawnego i jako takie nie stanowią informacji publicznej. W dniu [...] stycznia 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu) skargę na bezczynność Ministra, w której zarzucił naruszenie art. 14 u.d.i.p., a także wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. - w terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku; przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny również w tej samej wysokości; zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie wnosił o przekazanie dokumentacji w zakresie badań klinicznych szczepionek przed ich wprowadzeniem. Realizacja szczepień na COVID jest przeprowadzana na podstawie przyjętego przez Radę Ministrów Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19, a więc wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej i powinny zostać udostępnione przez organ. Skarżący zwrócił też uwagę, że w licznych publikacjach prasowych znajdują się wypowiedzi Ministra na temat odpowiedzialności producentów szczepionek. Jako przykład podał wypowiedź Ministra zamieszczoną w internetowym wydaniu "Rzeczypospolitej" z 16 grudnia 2020 r., wedle której umowa KE z producentami szczepionek ceduje na państwa członkowskie odpowiedzialność cywilną za wszelkie niepożądane zdarzenia w procesie szczepień. Zdaniem skarżącego, ta sama informacja raz jest traktowana przez organ jako jawna, a innym razem - już nie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Minister zaakcentował, że nie doszło do bezczynności, bowiem skarżącemu została udzielona odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto organ nie znajduje podstaw do przekazania żądanych informacji ani informacji mających je potwierdzać. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Minister zaznaczył, iż w momencie formułowania odpowiedzi na wniosek, żadna ze szczepionek na COVID-19 nie posiadała jeszcze dopuszczenia do obrotu na terytorium Unii Europejskiej, a tym samym informacje o kwestiach związanych z bezpieczeństwem stosowania tych preparatów i potencjalnie możliwych do wywołania przez nie zagrożeń, posiadali producenci tych szczepionek oraz podmiot rejestracyjny. Tylko te podmioty były, w chwili sporządzania odpowiedzi na wniosek skarżącego, dysponentami dokumentacji rejestracyjnej, w tym badań klinicznych szczepionek przeciwko COVID-19. Mając powyższe na względzie, organ podkreślił, że czym innym jest odmowa udzielenia informacji na wniosek o dostęp do informacji publicznej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, a czym innym udzielenie odpowiedzi, z której wynika, iż przedmiot żądanej informacji należy do materii badań klinicznych omawianych szczepionek. W zakresie pozostałych pytań dotyczących problematyki odpowiedzialności producentów szczepionek przeciwko COVID-19, organ wskazał, że zakwalifikował przedmiotowe informacje jako niepodlegające udostępnieniu z uwagi na ich sensytywny charakter. Przyczyną powyższego były – jak podał Minister – prowadzone z KE konsultacje w przedmiocie możliwości udostępnienia dokumentacji dotyczącej zakupu tych szczepionek. W rezultacie KE jednoznacznie zajęła stanowisko, aby nie ujawniać dokumentów związanych ze szczepionkami przeciwko COVID-19, ponieważ ujawnienie ich naruszałoby ochronę niektórych wartości określonych w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2001.145.43 z 31 maja 2001 r.; dalej: "rozporządzenie nr 1049/2001"), które to rozporządzenie określa zasady udostępniania dokumentów urzędowych przez instytucje unijne. KE sama nie udostępnia przedmiotowych umów, a państwom członkowskim zostało zalecone podejmowanie analogicznych działań. W kwestii zarzutów skarżącego odnośnie wypowiedzi medialnych, Minister stwierdził, że pojawienie się tego rodzaju wypowiedzi w przestrzeni medialnej nie jest wystarczającą i samoistną podstawą ujawnienia przedmiotowych umów. W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 u.d.i.p., akcentując, że przy prowadzeniu szeroko zakrojonej akcji promocyjnej szczepień, organ nie może poprzestawać wyłącznie na ich korzyściach, ale ma również obowiązek informowania o wszelkich aspektach szczepień. Minister pominął także milczeniem możliwość uzyskania (żądanych przez skarżącego) informacji od innych podmiotów, z którymi współpracuje takich jak KE, Europejska Agencja Leków (dalej: "EAL") czy Światowa Organizacja Zdrowia. Ponadto organ przygotował projekt ustawy o zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz niektórych innych ustaw. Celem tej ustawy zmieniającej jest utworzenie Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych zapewniającego szybkie uzyskanie świadczeń pieniężnych z tytułu niepożądanych działań spowodowanych podaniem szczepionki lub szczepionek. Projekt wzmiankowanej ustawy został opublikowany w styczniu 2021 r., lecz prace nad nim na pewno rozpoczęto wcześniej, zatem Minister posiadał informacje o zagrożeniach szczepionek dla życia i zdrowia ludzi, gdyż w przeciwnym razie nie opracowywałby takiego projektu. Dlatego skarżącego nie przekonuje argument, iż organ nie posiada wiedzy na temat bezpieczeństwa szczepionek. W związku z tym skarżący zażądał zobowiązania organu do przedłożenia Sądowi posiadanych informacji, o których mowa we wniosku, a w razie oświadczenia o ich braku - przesłuchania Ministra w charakterze strony na tę okoliczność po uprzednim złożeniu przyrzeczenia o odpowiedzialności karnej. Natomiast w piśmie z [...] maja 2021 r. (czyli sporządzonym już po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie) Minister wniósł o oddalenie wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącego z [...] kwietnia 2021 r. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyjaśnił też, że dla organu Państwa jedynie wiarygodnymi danymi w kwestii zagrożeń dla zdrowia i życia szczepionek przeciw COVID-19 powinny być wyłącznie wyniki badań klinicznych nad tymi produktami leczniczymi, poddane następnie ocenie kompetentnych instytucji. Dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego (np. szczepionki) stanowi dla organu samoistną podstawę do twierdzenia o jego bezpieczeństwie i skuteczności. Minister zaznaczył, iż nie posiadał wyników badań klinicznych szczepionek przeciw COVID-19, zaś skarżący wywiódł błędny wniosek z wypowiedzi organu: "w przedmiotowej sprawie organ częściowo nie dysponował wnioskowanymi informacjami, a częściowo nie miał podstaw do ich udostępnienia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Również należy uznać, że objęta wnioskiem skarżącego informacja dotycząca zagrożeń dla zdrowia i życia pacjentów w przypadku szczepionek na COVID-19 oraz ewentualnej odpowiedzialności producentów tych szczepionek jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., bowiem dotyczy działania władzy publicznej w sferze szczególnie istotnej dla ogółu społeczeństwa jaką jest ochrona zdrowia, zwłaszcza w stanie zagrożenia epidemicznego czy epidemii. Dostrzec też wypada, że informacja o treści dokumentów przedłożonych w postępowaniu w sprawie dopuszczenia do obrotu produktu leczniczego stanowi informację publiczną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2377/19 i powołane w nim postanowienie NSA z 6 września 2005 r., sygn. akt II OSK 750/05 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Odpowiadając (pismem z [...] grudnia 2020 r.) w ustawowym terminie na wniosek skarżącego, Minister wskazał, że przedmiot informacji objętej wnioskiem dotyczy materii badań klinicznych szczepionek przeciw COVID-19, a organ nie jest dysponentem tych informacji i pytania w tym zakresie należy kierować do producenta. Jednocześnie tut. Sąd nie znalazł powodów, dla których miałby kwestionować to oświadczenie organu. Trudno podważać stanowisko Ministra, iż zagrożenia związane ze stosowaniem szczepionek (tak jak innych produktów leczniczych) są w sposób miarodajny przedstawione w ramach procedury dopuszczenia do obrotu. To bowiem EAL formułuje niezależną, naukową ocenę bezpieczeństwa stosowania, skuteczności i jakości szczepionki. Tymczasem pierwsze warunkowe pozwolenie na dopuszczenie do obrotu szczepionki przeciw COVID-19 KE wydała [...] grudnia 2020 r., czyli po udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego. W kwestii odpowiedzialności producentów szczepionek przeciw COVID-19, organ wskazał skarżącemu, iż taka odpowiedzialność (cywilna i karna) istnieje. Trudno nie zgodzić się także tu z Ministrem, bo skoro Polska dołączyła do procedury warunkowego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu szczepionek przeciw COVID-19, to procedura ta nakłada na producenta obowiązek dalszego nadzorowania bezpieczeństwa szczepionki oraz regularnego raportowania do EAL. Innymi słowy, nie zwalnia producenta szczepionki z odpowiedzialności za jego produkt. Twierdząca odpowiedź na pytanie nr 2 wniosku skarżącego automatycznie oznacza negatywną odpowiedź na pytanie nr 3 wniosku, co z kolei implikuje bezprzedmiotowość żądania przedstawienia dokumentów zwalniających producentów szczepionek z odpowiedzialności. Zatem jedynie dodatkowo (tj. ponad żądanie wniosku) organ wskazał, że zapisy o odpowiedzialności, zawarte w umowach pomiędzy KE a producentami, od których Polska zakupi szczepionki, nie mają charakteru jawnego. Istotnie, przepisy art. 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 przewidują przypadki, w których instytucje odmawiają dostępu do dokumentów (nie tylko tych sporządzonych przez nie na użytek wewnętrzny, ale także dokumentów otrzymanych przez instytucje). Unormowania te stanowią lex specialis względem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (vide wyroki NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1868/12 i z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2514/13). To KE w imieniu państw członkowskich prowadziła negocjacje z producentami szczepionek (m.in.) w zakresie ich odpowiedzialności i to KE – jako instytucja kompetentna do oceny możliwości udostępnienia innym podmiotom treści umów zawierających rezultat tych negocjacji – przyjęła obostrzenia w trybie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Końcowo należy uznać za chybiony wniosek skarżącego o przesłuchanie Ministra w charakterze strony, gdyż treść art. 106 § 3 p.p.s.a. wyklucza tego rodzaju środek dowodowy (podobnie jak zeznania świadków czy opinię biegłego). W konsekwencji zaaprobowania stanowiska Ministra, Sąd nie mógł uwzględnić wniosków skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w kwocie 3.000 złotych, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w ww. wysokości. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.