II SAB/Lu 141/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga T. K. (reprezentowanego przez radcę prawnego) na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr ew. [...] przy Al. [...] w B.. W części dotyczącej bezczynności organu ww. skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Lu 141/20, natomiast w zakresie, w jakim przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania, skargę wydzielono do odrębnego rozpoznania i zarejestrowano pod sygnaturą II SAB/Lu 142/20. W treści skargi skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz stwierdzenie, że organ ten dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący wskazał, że na skutek jego wniosku z dnia [...] października 2017 r. Starosta B. w dniu [...] października 2017 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. Starosta odmówił uchylenia powyższej decyzji. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. po raz kolejny odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Również ta decyzja organu pierwszej instancji została następnie jednak uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] maja 2019 r., jednocześnie przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta B. po raz kolejny odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda w piśmie z dnia [...] września 2020 r. zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu na dzień [...] października 2020 r. nowego terminu zakończenia postępowania. W piśmie z dnia [...] października 2020 r. ponownie zawiadomił stronę o nowym terminie zakończenia postępowania, tym razem wyznaczonym na dzień [...] listopada 2020 r. Kolejny termin zakończenia postępowania w sprawie organ odwoławczy wyznaczył na dzień [...] grudnia 2020 r., o czym strona została zawiadomiona w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone w art. 35 k.p.a. Z przepisu tego wynika natomiast, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – zasadniczo w terminie 1 miesiąca. Skarżący zwrócił uwagę, że przedłużenie przez Wojewodę terminu zakończenia postępowania do dnia [...] grudnia 2020 r., zostało dokonane dopiero w dniu [...] listopada 2020 r., z zatem już po upływie poprzednio wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, ustalonego na [...] listopada 2020 r. W ocenie skarżącego, próba przedłużenia terminu załatwienia sprawy już po jego upływie, nie jest skuteczna, bowiem jeżeli termin już upłynął, nie ma czego przedłużać. W ocenie skarżącego Wojewoda dopuścił się zatem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że odwołanie T. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. otrzymał w dniu [...] sierpnia 2020 r. Po ustaleniu, że w otrzymanych aktach sprawy brakuje zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji, organ odwoławczy w dniu [...] września 2020 r. ustalił w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu pierwszej instancji, że brakujące potwierdzenie zostanie przesłane. W piśmie z dnia [...] września 2020 r. Wojewoda, na podstawie przepisu art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na dzień [...] października 2020 r. nowego terminu zakończenia postępowania. Oczekiwane zwrotne potwierdzenie odbioru wpłynęło zaś do organu odwoławczego w dniu [...] października 2020 r. W tym samym dniu T. K. udostępniono w siedzibie organu akta sprawy. Następnie w dniu [...] października 2020 r. skarżący złożył pismo uzupełniające dotychczas podniesione zarzuty. W piśmie [...] października 2020 r. organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania o nowym dokumencie w sprawie i o wyznaczeniu, na podstawie przepisu art. 36 § 1 k.p.a., nowego terminu zakończenia postępowania na dzień [...] listopada 2020 r. W dniu [...] października 2020 r. do organu wpłynęło kolejne pismo T. K., stanowiące uzupełnienie zarzutów względem decyzji organu pierwszej instancji. Jako, że pozostałe strony postępowania odebrały pismo Wojewody z dnia [...] października 2020 r. w dniach [...] i [...] października 2020 r., organ odstąpił od wysłania im kolejnego zawiadomienia, zakładając, że na skutek pierwszego zawiadomienia będą mogły zapoznać się jednocześnie z oboma pismami skarżącego. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania, że ze względu na rozległość poruszonych zagadnień i skomplikowany charakter sprawy, wyznacza na dzień [...] grudnia 2020 r. kolejny, nowy termin zakończenia postępowania. W dniu [...] grudnia 2020 r., to jest w terminie wskazanym w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. (zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a.) została wydana decyzja kończąca postępowanie odwoławcze. Wojewoda stwierdził, że tempo prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. odpowiada możliwościom organizacyjnym oddziału prowadzącego sprawę i świadczy o dążeniu do przestrzegania zasad zawartych w przepisach art. 10 i art. 36 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że prowadzone postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez Starostę B. w dniu [...] października 2017 r., natomiast zaskarżona decyzja jest trzecim aktem administracyjnym kończącym postępowanie w tej sprawie przed organem drugiej instancji. Dopiero jednak w tym postępowaniu odwoławczym T. K. sformułował dużą liczbę zarzutów merytorycznych i wyznaczył w ten sposób duży zakres do analizy przez organ odwoławczy. Dla przedstawienia skali postępowań prowadzonych na wniosek T. K., organ przedstawił wykaz opracowanych dokumentów w okresie od dnia [...] sierpnia 2020 r. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Jednocześnie wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wniósł o wymierzenie Wojewodzie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a także o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto skarżący podtrzymał wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania skarżący wyjaśnił, że wnosząc w dniu [...] listopada 2020 r. skargę w niniejszej sprawie, zawarł w niej żądanie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dnia od daty otrzymania akt sprawy. Tymczasem w dniu [...] grudnia 2020 r. Wojewoda wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł co do istoty sprawy stwierdzając, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiając jej uchylenia. Z kolei uzupełniając argumenty skargi w zakresie odnoszącym się do zarzucanej Wojewodzie bezczynności, skarżący podkreślił, że Wojewoda kilkukrotnie przekroczył termin rozpatrzenia sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. Mając na względzie, że organ ten już dwukrotnie wydawał w przedmiotowej sprawie decyzję, zdaniem skarżącego trudno uznać, że sprawa jest nowa i skomplikowana, albowiem większość kwestii natury merytorycznej została już w niej podniesiona, zaś postępowanie dowodowe oparte jest na projekcie budowlanym oraz wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Na poparcie wniosku o stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji także wniosków o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, skarżący podniósł, że oceniając całokształt działań organu w niniejszej sprawie można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie skarżącego istnieje więc uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący podkreślił, że wskutek bezczynności organu przez długi czas pozostawał w wątpliwości co do legalności działań inwestora oraz organu architektoniczno-budowlanego. Zasadne, jak stwierdził, jest więc zrekompensowanie negatywnych przeżyć psychicznych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wojewodzie nie można bowiem zarzucić bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania T. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., podjętej w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się w pierwszej kolejności do dopuszczalności skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie określony w tym przepisie wymóg poprzedzenia skargi ponagleniem został przez skarżącego spełniony. Okoliczność tę potwierdza włączone do akt sprawy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], zapadłe w wyniku rozpatrzenia skierowanego przez skarżącego do tego organu - jako organu wyższego stopnia nad Wojewodą w zakresie jego kompetencji architektoniczno-budowlanych – ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Wojewody w zakresie rozpatrzenia odwołania do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. (k. 33 i nast. akt adm.). Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia służące mu w administracyjnym toku instancji, co czyni skargę dopuszczaną. Ubocznie wypada dodać, że powyższym postanowieniem organ wyższego stopnia uwzględnił ponaglenie w zakresie zarzucanej w nim przewlekłości postępowania Wojewody, natomiast nie stwierdził, jakoby Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. sprawy. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie przypomnieć trzeba, że T. K. wniesioną skargą zarzucił Wojewodzie zarówno bezczynność w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., jak i przewlekłość prowadzonego na skutek tego odwołania postępowania. Jakkolwiek skarga w zakresie odnoszącym się do przewlekłego prowadzenia postępowania została wydzielona do odrębnego rozpoznania (pod sygn. akt II SAB/Lu 142/20), to jednak równoległe skierowanie do Sądu skarg w obu tych przedmiotach, a dotyczących tego samego postępowania administracyjnego, czyni koniecznym przedstawienie kilku uwag natury ogólnej mających na celu rozróżnienie tych instytucji. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (publ. ONSAiWSA 2020/6/79, OSP 2021/1/5), uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Mając na względzie przedstawione powyżej różnice pomiędzy pojęciem bezczynności a pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania, nie można wykluczyć sytuacji, w której skarga wniesiona w obu tych przedmiotach, a odnosząca się do tego samego postępowania administracyjnego, okaże się zasadna jedynie w zakresie zarzutu przewlekłości postępowania. Taka sytuacja będzie miała miejsce w sytuacji, w której objęte skargą postępowanie zostało zakończone (co wykluczy możliwość stwierdzenia bezczynności organu), jednak ocena przebiegu postępowania do czasu jego zakończenia wykaże, że postępowanie to mogło zostać zakończone wcześniej (co z kolei świadczyć będzie o jego przewlekłości). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku kontrolowanego postępowania odwoławczego Wojewody. Należy bowiem wskazać, że w zakresie, w jakim skarga T. K. została wydzielona do odrębnego postępowania, tj. w zakresie zarzutu przewlekłości postępowania, została ona uwzględniona przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 141/20. Tym samym Sąd potwierdził powyższym wyrokiem, że kontrolowane postępowanie odwoławcze było prowadzone przez Wojewodę przewlekle. Oceniając natomiast w ramach niniejszego postępowania sądowego, czy Wojewoda dodatkowo w ww. postępowaniu odwoławczym dopuścił się bezczynności, skargę w tym przedmiocie uznać należało za bezzasadną. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Jednakowoż do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.). Z akt niniejszej sprawy wynika, że odwołanie T. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., zostało przekazane Wojewodzie w dniu [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu). W toku postępowania odwoławczego Wojewoda trzykrotnie zawiadamiał stronę, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia – za pierwszym razem w piśmie z dnia [...] września 2020 r., wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania na dzień [...] października 2020 r., kolejny raz w piśmie z dnia [...] października 2020 r., wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania na dzień [...] listopada 2020 r., następnie zaś w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania na dzień [...] grudnia 2020 r. Ostatecznie odwołanie zostało rozpatrzone przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Mając na względzie, że dzień [...] grudnia 2020 r., wyznaczony jako termin załatwienia sprawy, przypadał na sobotę, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że podejmując ostateczną decyzję w sprawie w dniu [...] grudnia 2020 r. (poniedziałek), termin załatwienia sprawy wyznaczony w ostatnim powiadomieniu zachował, w świetle art. 57 § 4 k.p.a. Z powyższych względów Wojewodzie nie sposób zarzucić, że popadł w bezczynność we wskazanym postępowaniu odwoławczym. Jakkolwiek bowiem organ postępowania tego nie zakończył w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., to jednak uczynił to z zachowaniem terminu wyznaczonego przez siebie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Zasadność trzykrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy w oparciu o ten przepis, nie ma natomiast wpływu na ocenę, czy w postępowaniu tym ma miejsce bezczynność. Kwestia ta podlegała bowiem ocenie Sądu w ramach rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania Wojewody. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.