II SAB/Lu 150/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na przewlekłość postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości postępowania w załatwieniu wniosków T. K. z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] lipca 2020 r. i [...] września 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosków wskazanych w punkcie I sentencji; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz T. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z [...] grudnia 2020 r. T. K. (dalej: "skarżący") zarzucił Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: PINB) przewlekłość w postępowaniu wszczętym na skutek żądania skarżącego zawartego we wnioskach: z [...] czerwca 2020 r. (sprostowanego pismem z [...] czerwca 2020 r.), z [...] lipca 2020 r. i z [...] września 2020 r., to jest żądania wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący opisał przebieg postępowania w tej sprawie i podkreślił, że nie została ona dotychczas prawidłowo rozpatrzona. W związku z tym wniósł o: - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie Wojewodzie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; - przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; - zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania teza uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (II OPS 5/19), z której wynika, że wniesienie skargi na bezczynność w sprawie, w której zakończone zostało przez organ administracji publicznej prowadzone postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny i skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Aczkolwiek w treści uzasadnienia tej uchwały NSA odnosił się także do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, to jak wskazuje się w orzecznictwie (choć nie jest to pogląd jednolity), opisana uchwała odnosi się jedynie do skargi na bezczynność (zob. postanowienia NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1479/20 i z 25 lutego 2021 r., I OSK 2893/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd orzecznictwa podziela. Odnosząc się do rozpoznawanej skargi merytorycznie wskazać trzeba najpierw, że pojęcie przewlekłości postępowania jest zdefiniowane w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), jako stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wprawdzie powyższa definicja legalna nie została zawarta w przepisach p.p.s.a., jednakże ma ona zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż przepisy obu wspomnianych wyżej ustaw procesowych odnoszą się do administracji publicznej, której podlegające rygorom k.p.a. działanie lub zaniechanie w indywidualnych sprawach administracyjnych kontrolowane jest przez sądy administracyjne na zasadach przewidzianych przepisami p.p.s.a. Tworzy to spójny system, w ramach którego działają, podlegając kontroli sądowej, organy administracji publicznej (zob. argumentacja powołana w uchwale NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 wraz z powołaną tam literaturą). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie znacznie krótszym. Pojęcie przewlekłości odnosi się również do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy (zob. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] czerwca 2020 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z [...] listopada 2018 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń U1, U2, U3, U4, U5, U6, U7 usytuowanych w budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr ewid.[...], [...] położonych przy ul. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], zmienionej decyzjami tego organu z: [...] stycznia 2018 r., znak [...] i z [...] marca 2018 r., znak: [...] Postanowieniem PINB z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: WINB) postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, uchylił zaskarżone postanowienie. W dniu [...] lipca 2020 r. skarżący złożył ponowny wniosek (data wpływu do PINB: [...] lipca 2020 r.) o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją PINB z [...] listopada 2018 r. Powyższy wniosek został rozpatrzony postanowieniem PINB z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], odmawiającym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego opisaną decyzją PINB. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie WINB uchylił je postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Ponadto pismem z [...] września 2020 r. skarżący złożył kolejny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną decyzją PINB z [...] listopada 2018 r. Postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...], PINB działając na skutek omawianych wyżej na wniosków skarżącego z [...] czerwca 2020 r. (sprostowanego pismem z [...] czerwca 2020 r.), z [...] lipca 2020 r. i z [...] września 2020 r., orzekł o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r. Jednocześnie zawiadomieniem z [...] września 2020 r. poinformowano strony, że załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie jest możliwe i wskazano nowy termin załatwienia sprawy do [...] października 2020 r. W dniu [...] października 2020 r. do PINB wpłynął kolejny wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego omawianą decyzją organu z [...] listopada 2018 r. Zawiadomieniem z [...] października 2020 r. ponownie poinformowano strony o zmianie terminu załatwienia sprawy i wyznaczono nowy termin do dnia [...] listopada 2020 r. W dniu [...] listopada 2020 r. PINB, po rozpoznaniu opisanych wyżej wniosków z [...] czerwca 2020 r., [...] lipca 2020 r. i [...] września 2020 r., wydał decyzję znak: [...] odmawiającą uchylenia kwestionowanej przez skarżącego decyzji tego organu z [...] listopada 2018 r. Natomiast wniosek z [...] października 2020 r. został rozpatrzony postanowieniem z [...] listopada 2020 r., znak: [...], odmawiającym wznowienia opisanego wyżej postępowania. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości Sądu, że PINB dopuścił się przewlekłości w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie w zakresie wniosków z [...] czerwca 2020 r., [...] lipca 2020 r. i [...] września 2020 r. Zauważyć należy, że choć, jak wskazano wyżej, PINB podejmował czynności w terminach przewidzianych w k.p.a., to jednak przedłużanie terminu sprawy o kolejne miesiące należy ocenić jako działanie opieszałe. Bezsprzecznie bowiem, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, w okresie od wznowienia postępowania zakończonego omawianą decyzją własną z [...] listopada 2018 r., to jest od [...] września 2020 r., do daty wydania decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji, to jest do [...] listopada 2020 r., PINB – poza wyznaczeniem nowych terminów załatwienia sprawy oraz informowaniem stron, że "ze względu na skomplikowany charakter sprawy, nie może być zakończone w terminie przewidzianym w przepisie art. 35 k.p.a." – nie podejmował żadnych innych czynności wyjaśniających, zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy. W tym stanie sprawy oczywiste jest, że mogła być ona załatwiona terminie krótszym, co oznacza, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, bezzasadnie przedłużając termin załatwienia sprawy. Stąd też Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w rozstrzyganej sprawie (pkt I sentencji). Mając na uwadze fakt, że PINB rozpoznał już decyzją ostateczną opisane wyżej wnioski skarżącego z [...] czerwca 2020 r., [...] lipca 2020 r. i [...] września 2020 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia tych wniosków (pkt III sentencji). Wskazać zarazem należy, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu mają znaczenie dla oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy z jednej strony skarżący inicjował szereg postępowań administracyjnych przez organem nadzoru budowlanego, a z drugiej strony organ ten pozostawał, aczkolwiek niezasadnie, w przekonaniu, że sprawa została przezeń załatwiona zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów prawa, Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca. Opisane wyżej okoliczności sprawy nie uzasadniały zatem twierdzenia, że działania organu nosiły cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy przepisów prawa. Dlatego też za nieuzasadnione uznać należało podniesione w skardze żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił więc skargę w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji). Ze względu na zaistniałą w sprawie przewlekłość postępowania, zasadne było uwzględnienie wniosku strony skarżącej o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W ramach zasądzonych na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania uwzględniono uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika tej strony w wysokości 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (pkt V sentencji). Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.