II SA/Lu 112/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie wywłaszczenia przez pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obr. [...] - K., G. K. oraz ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość z tytułu jej wywłaszczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym w dniu [...] r., Wójt G. K. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji o wywłaszczenie nieruchomości usytuowanych w obrębie [...] - K., G. K., w tym m.in. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność M. R. w związku z przeznaczeniem nieruchomości na realizację celu publicznego związanego z wytyczeniem i urządzeniem ciągu komunikacji pieszo - jezdnej. Pismem z dnia [...] r. Starosta P. wyznaczył M. R. dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] o pow. [...] ha. Ze względu na to, że w wyznaczonym terminie nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży, pismem z dnia [...] r. Starosta P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia w celu pozbawienia własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]. Z zawiadomienia wynika, że nieruchomość ma zostać wywłaszczona z przeznaczeniem na realizację celu publicznego o którym mowa w art. 6 pkt. 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa". W toku postępowania na zlecenie Starosty [...] został sporządzony operat szacunkowy określający wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...]. Rzeczoznawca majątkowy oszacował prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na kwotę [...]zł, w tym: - składniki roślinne znajdujące się na gruncie na kwotę [...]zł, - składniki budowlane znajdujące się na gruncie na kwotę [...]zł. W dniu [...] r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w P. odbyła się rozprawa administracyjna. W trakcie rozprawy M. R. została poinformowana o wysokości wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Właścicielka nieruchomości wskazała na treść swojego pisma złożonego przed rozprawą, w którym kwestionuje wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie strony wywłaszczeniem będzie objęta działka budowlana i za taką domaga się ustalenia wysokości odszkodowania, zaś w zakresie wyceny ogrodzenia powinno być ono wyszacowane w ten sposób, aby kwota odpowiadała kosztowi wybudowania nowego ogrodzenia. Ponadto M. R. podkreśliła, że inwestycja ta nie stanowi celu publicznego. Wójt G. K. poinformował, że oczekiwana przez właścicieli cena 1 m2 gruntu była w jego ocenie za wysoka, stąd zdecydował się na złożenie wniosku wywłaszczeniowego w trybie administracyjnym. Wójt podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego projektowana droga będzie łączyć ulicę [...] z ulicą [...]. W zakresie odszkodowania za ogrodzenie Wójt G. K. zaproponował aby wyłączyć z postępowania odszkodowanie za ogrodzenie, zobowiązując się w zamian do przeniesienia istniejącego ogrodzenia na koszt gminy w terminie trzech tygodni od daty, w której decyzja wywłaszczeniowa stanie się ostateczna. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta P. orzekł o wywłaszczeniu przez pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K. z przeznaczeniem na realizację celu publicznego tj. "wydzielenie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa". Równocześnie decyzją tą Starosta P. ustalił na rzecz właścicielki nieruchomości - M. R. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W wyniku odwołania wniesionego przez M. R. w sprawie orzekał Wojewoda, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewoda, odwołując się do przepisów art. 112, 114 ust. 1, 128 ust. 1, 130, 132 ust.1, 134 i 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w pierwszej kolejności przedstawił zasady, w oparciu o które dokonuje się wywłaszczenia nieruchomości oraz ustala odszkodowanie. Wskazał przy tym, że materiał dowodowy sprawy pozwala na stwierdzenie, że opisane wyżej przesłanki zostały spełnione a wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] o pow. [...] ha położonej w K. było uprawnione. W tym kontekście zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu nr [...] z dnia [...] r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K., uchwalonego przez Radę G. K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., wynika, że działka nr [...] (przed podziałem) zlokalizowana była w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz [...] - tereny ciągów komunikacji pieszo - jezdnej. Z wypisu Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] wynika, że zgodnie z uchwałą Rady G. K. [...] z dnia[...] r. działka nr [...] zlokalizowana jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - tereny dróg publicznych - drogi lokalne. Inwestycja na potrzeby której następuje wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego G. K.. Organ odwoławczy podkreślił, że opisana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z rokowań z dnia [...] r. prowadzonych pomiędzy Wójtem G. K. a właścicielką nieruchomości a także z dołączonych do wniosku Wójta G. K. pism wynika, że negocjacje nie doprowadziły co zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości co uprawniało Starostę [...] do wszczęcia postępowania mającego na celu pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość organ odwoławczy stwierdził, że kwota odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Jak wyjaśnił organ w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Stosownie do art. 134 ust. 3 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wyceniana nieruchomość na datę wydania decyzji o podziale nieruchomości, była przeznaczona (zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami) pod drogę publiczną a więc przeznaczenie jest tożsame z celem wywłaszczenia pod drogi. Cel wywłaszczenia nie powoduje zmiany wartości gruntu. W związku z powyższym do celów odszkodowania określono wartość rynkową gruntu stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami według aktualnego sposobu użytkowania stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy. W wyniku analizy rynku transakcji nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na rynku występują transakcje nieruchomościami drogowymi, a zatem przeprowadzono analizę rynku w tym zakresie oraz określono zbiór nieruchomości podobnych do wycenianej, na podstawie którego określona została wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór nieruchomości podobnych, przeznaczonych pod drogi, których ceny za lm2 kształtowały się w granicach od [...] do [...] zł/m2. Wartość gruntu określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Do szczegółowego porównywania parami włączono trzy nieruchomości o cechach najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianych. Następnie rzeczoznawca porównał nieruchomość wycenianą z wybranymi do wyceny i obliczył skorygowaną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Po dokonaniu obliczeń rzeczoznawca określił cenę 1 m2 wycenianego gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę [...]zł/m2, a wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow[...] ha na kwotę [...]zł. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] r. określił wartość odtworzeniową części składowych - składników roślinnych oraz znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości składników budowlanych. Wartość składników roślinnych określono stosownie do art. 135 ust. 6 u.g.n., stosując metodę kosztowo - dochodową z kalkulacją własną, za uwzględnieniem zasad związanych z szacowaniem plantacji kultur wieloletnich, ustalono na kwotę [...]zł. Natomiast wartość składników budowlanych, w podejściu kosztowym metodą kosztu odtworzenia, została określona na kwotę [...]zł. Wartość nieruchomości wywłaszczonej w sprawie stanowiła suma wartości gruntu i jego części składowych. W ocenie Wojewody operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście i metodę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy nie zawiera żadnych błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby organ II instancji do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie. Biegły zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny nieruchomości. W przeprowadzonej analizie rynku organ odwoławczy nie doszukał się uchybień przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Wykazany duży stopień podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianych oraz skorygowanie różnic w cechach tj. stan zagospodarowania otoczenia i dojazd zagwarantował trafność wyniku końcowego. Odnosząc się zaś do przyjętej przez biegłego charakterystyki rynku obrotu nieruchomościami organ wyjaśnił, że zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza to wiedza specjalistyczna, którą biegły stosuje według swojej najlepszej wiedzy. Zaprezentowana przez biegłego analiza rynku - jako logiczna i spójna - nie budziła wątpliwości organu II instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie sformułowała racjonalnych argumentów, na podstawie których można kwestionować wiarygodność operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...], w tym nie przedstawiła alternatywnej opinii określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. Jak wyjaśnił organ strona mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych do czego uprawnia art. 157 ugn. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Z tych też względów Wojewoda nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji. Decyzja organu II instancji została zaskarżona przez M. R. (dalej także jako: "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono decyzji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mający wpływ na jego treść, polegający na przyjęciu, iż: - przedmiotowe wywłaszczenie służy inwestycji, która stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami - pomimo iż wywłaszczenie nie jest niezbędne dla potrzeb celu publicznego, - wycena rzeczoznawcy majątkowego spełnia wymogi opinii określającej wartość rynkową nieruchomości - pomimo iż przy określaniu wartości rynkowej nieprawidłowo przyjęto rodzaj nieruchomości, jej sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami budowlanymi (art. 134 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - na zebraniu w urzędzie gminy z właścicielami działek "była propozycja właścicieli, aby cena jednego metra kwadratowego gruntu wynosiła [...] zł" - gdy w rzeczywistości była to propozycja wójta gminy, nie zaakceptowana przez właścicieli; 2) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 134 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie ze względu na określenie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości z błędnie przyjętym: rodzajem nieruchomości, jej sposobem użytkowania, przeznaczeniem, stanem nieruchomości oraz aktualnie kształtującymi się cenami w obrocie nieruchomościami budowlanymi, 2. naruszenie art. 112, 113, 114, 119, 121, 123, 128, 129, 130, 132 w związku z art. 6 pkt 9 c ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 k.p.a., 3. naruszenie art. 93, 96, 97 w związku z art. 6 pkt 9 c ustawy o gospodarce nieruchomościami, 4. naruszenie art. 117 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 5. naruszenie art. 21 ust. 1 ust. 2 oraz alt. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez pozbawienie skarżącej prawa własności bez wypełnienia przesłanek konstytucyjnych i ustawowych oraz z naruszeniem zasady słusznego odszkodowania., 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego; art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 107 k.p.a. i innych k.p.a. - co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - polegające m.in. nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy oraz nie dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny. Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz odszkodowaniu za wywłaszczenie. Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te odnoszące się - pośrednio i bezpośrednio - do nieruchomości, będącej przedmiotem wywłaszczenia. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Część dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona. Podkreślić należy również, że także sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organy działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie ma także żadnych podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - dalej jako "u.g.n.") Kwestionowaną decyzją organy dokonały wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha w K. oraz ustaliły odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, przy czym skarżąca kwestionuje tak samą zasadę wywłaszczenia, jak i wysokość przyznanego odszkodowania. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów dalej idących, a więc zarzutów kwestionujących zasadność wywłaszczenia nieruchomości. Zarzuty te, sprowadzające się w istocie do negowania przez skarżącą publicznego charakteru celu wywłaszczenia, uznać należy za oczywiście nieuzasadnione. Zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Nieruchomość może być wywłaszczona wówczas, gdy jest to niezbędne na cele użyteczności publicznej. To bowiem cel publiczny jest wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia. W sprawie, wbrew odmiennym wywodom skarżącej, spełnienie tej przesłanki nie budzi wątpliwości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zalicza wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa (art. 6 pkt 9c u.g.n.). Ciągi piesze stanowią zazwyczaj część drogi publicznej, przy czym wydzielanie gruntów pod drogi publiczne również stanowi cel publiczny (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym m.in. z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości i zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wynika, że celem wywłaszczenia jest utworzenie ciągu komunikacji pieszej (teren oznaczony w planie miejscowym symbolem [...] jako droga publiczna lokalna). Wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ciągu pieszych jest wywłaszczeniem dokonywanym w celu wydzielenie gruntów pod budowę publicznie dostępnego ciągu pieszych, co oznacza, że wywłaszczenie takie realizuje cel publiczny z art. 6 pkt 9c u.g.n. W istocie kwestia ta została już przesądzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Ośrodka G. K., w którym działka nr [...] wydzielona z nieruchomości skarżącej oznaczona symbolem [...] przeznaczona została pod tereny dróg publicznych – drogi lokalne (wypisy z planu miejscowego k.95-103 i k.1-9 akt administracyjnych), których elementem pozostają również ciągi piesze. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie cel publiczny, o którym mowa w art. 112 ust. 3 u.g.n., określa przede wszystkim przeznaczenie w planie miejscowym na cele publiczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 427/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Przeznaczenie zatem w planie miejscowym działki nr [...] pod drogę publiczną gminną i zamiar jednostki samorządu terytorialnego realizowania na tym terenie publicznie dostępnego ciągu pieszych przesądza o tym, że projektowane zamierzenie realizuje cel publiczny, o którym mowa art. 112 ust. 3 u.g.n. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostają zarzuty skargi. Po pierwsze za nietrafny należy uznać zarzut dotyczący tego, że projektowana droga będzie drogą "ślepą", biegnąca wyłącznie wzdłuż pól, które już mają stosowne dojazdy. To czy projektowana droga jest tzw. drogą "ślepą", czy też jest z obu stron połączona z innymi drogami, nie ma żadnego znaczenia dla oceny charakteru planowanego zamierzenia jako inwestycji użyteczności publicznej. Droga publiczna może być także tzw. drogą "ślepą" i jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – umożliwia ona dojazd i dojście do nieruchomości położonych przy niej to droga taka realizuje kryterium celu publicznego. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przy projektowanej drodze usytuowanych jest szereg nieruchomości, do których droga ta stanowić będzie dojazd i dojście (mapy – k.27, 56 i 95 akt administracyjnych). Dla kilku z tych nieruchomości, w tym także działki samej skarżącej i np. działek [...] droga ta zapewniać będzie jedyny bezpośredni dostęp do drogi publicznej, na co wskazano m.in. w ppkt 3 dodatkowego uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie (k.19 akt administracyjnych). Końcowo także należy zwrócić uwagę, że projektowana droga nie będzie miała charakteru tzw. drogi "ślepej". Jak wynika bowiem z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektowana droga lokalna o symbolu [...] łączyć się będzie z innymi drogami publicznymi (drogi oznaczone symbolami [...] i [...]) i włączona będzie w system tworzonych tam dróg publicznych (k.95 akt administracyjnych). Tym samym więc przedmiotowa droga publiczna zapewniać będzie dojazd i dojście do usytuowanych przy niej nieruchomości i wraz z innymi drogami stanowić będzie system tworzonej na tym obszarze sieci dróg publicznych. Po drugie skarżąca nie może utożsamiać interesu publicznego wyłącznie z wąsko rozumianym interesem własnym i żądać, by grunt przeznaczony na poszerzenie projektowanej drogi publicznej pochodził wyłącznie z nieruchomości innych niż te stanowiące jej własność. W sytuacji, gdy realizująca inwestycję jednostka samorządu terytorialnego nie posiada na tym terenie własnego gruntu o wystarczającej powierzchni istniała obiektywna konieczność pozyskania go od właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji. Jak wynika chociażby z samego wniosku o wywłaszczenie nieruchomości (k.19-20 akt administracyjnych) organ gminy wnioskiem tym objął części gruntów należących do wszystkich nieruchomości położonych przy projektowanej drodze publicznej, co zapewniło należyte poszanowanie interesów wszystkich właścicieli nieruchomości usytuowanych na tym obszarze, w tym także interesów samej skarżącej. Rozwiązania, w którym wywłaszczeniem obejmuje się po części wszystkie nieruchomości usytuowane na terenie projektowanej drogi publicznej, jest także rozwiązaniem sprawiedliwym i stosunkowo najmniej uciążliwym dla właścicieli nieruchomości. Konieczność dokonania zaś samego wywłaszczenia wynika z braku posiadania na tym terenie własnego gruntu przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz faktu takiego właśnie przeznaczenia tego terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mając nadto na uwadze to, że w toku prowadzonych rokowań nie doszło do porozumienia i przeniesienia własności nieruchomości w drodze umowy stwierdzić należy, że spełnione zostały przesłanki, od których art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. uzależnia dokonania wywłaszczenia nieruchomości. Za bezzasadne uznać należy także zarzuty skargi dotyczące ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w tym te odnoszące się do wyceny wartości gruntu oraz ogrodzenia. W sposób obszerny i wnikliwy do okoliczności tych odniósł się już Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podzielając w tym zakresie w całości ustalenia i oceny organu odwoławczego wskazać należy, że istotnie dowód z opinii rzeczoznawcy biegłego jest dowodem specyficznym z tego względu, że opinia kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Z tych też przyczyn organ administracji powinien dokonać procesowej oceny operatu szacunkowego, przy czym z uwagi na specyfikę operatu szacunkowego opartego na wiadomościach specjalnych ocena ta powinna obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zaś warstwa merytoryczna operatu powinna być weryfikowana w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Specyfika oceny dowodu w postaci operatu majątkowego, mającego cechy dowodu z opinii biegłego, wyraża się zatem w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega więc ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu, takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Takiej też oceny operatu szacunkowego dokonały w sprawie organy, trafnie przyjmując, że brak jest podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu. Operat szacunkowy został opracowany przez powołaną do tego osobę, będącą rzeczoznawcą majątkowym. Operat jest jasny i jednoznaczny, jak też wyczerpująco odnosi się do przedstawionych biegłemu zagadnień. Stopniu motywowania sformułowanego w nim stanowiska oraz stanowczości wyrażonych w nim ocen jest wysoki, przy czym – jak wynika z analizy treści operatu – zawarte w operacie ustalenia i opinie oparte zostały na wszechstronnej, obszernej i wnikliwej analizie okoliczności dotyczących wywłaszczanej nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania stanowiły, prawidłowo zastosowane w okolicznościach sprawy, przepisy rozdział 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności zaś trafnie organy przyjęły, że w sprawie zastosowanie znajdowała dyspozycja art. 134 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Nie ma przy tym racji skarżąca twierdząc, że wywłaszczany teren powinien być szacowany jako "posesja mieszkalna", a nie grunt przeznaczony pod drogę. Dla nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stan nieruchomości, o którym mowa w art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n., to nie faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, ale sposób użytkowania i przeznaczenie nieruchomości określone w planie miejscowym. Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] zlokalizowana jest w terenie dróg publicznych – drogi lokalne (symbol [...] ) to tym samym takie właśnie przeznaczenie i sposób użytkowania terenu trafnie uwzględnił rzeczoznawca majątkowy przy opracowywaniu operatu szacunkowego. W wyniku analizy rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w obrocie występują transakcje nieruchomościami drogowymi, a zatem prawidłowo przeprowadził analizę rynku w tym zakresie oraz określił zbiór nieruchomości podobnych do wycenianej. W tym celu słusznie utworzył zbiór nieruchomości podobnych, dokonując oszacowania metodą porównywania parami i korygując ceny transakcyjne z uwzględnieniem cech specyficznych nieruchomości przyjętych do porównania. Ustalając wysokość należnego skarżącej odszkodowania biegły ustalił zarówno wartość samego gruntu, jak także określił wartość znajdujących się na wywłaszczonym terenie składników roślinnych oraz ogrodzenia z betonowych prefabrykatów. Bez znaczenia dla dokonanej wyceny pozostawało to jakie propozycje wyceny przedstawiały strony w toku trwających negocjacji. Biegły wyceny nieruchomości dokonywał bowiem nie w oparciu o propozycje stron, lecz z odwołaniem się do istniejących na rynku cen transakcyjnych nieruchomości. Wartości ogrodzenia prawidłowo została ustalona w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia. Z uwagi na to, że ogrodzenie to nie było ogrodzeniem nowym, trafnie także biegły uwzględnił element jego zużycia posługując się w tym celu publikacją "Zasady ustalania zużycia technicznego budynków i budowli". W konsekwencji też słusznie stwierdził organ odwoławczy, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście i metodę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy nie zawiera błędów logicznych czy niejasności. Biegły zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny nieruchomości, a wykazany stopień podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianych oraz skorygowanie różnic w cechach tj. stan zagospodarowania otoczenia i dojazd gwarantował trafność wyniku końcowego. Uwzględniając nadto, że skarżąca nie przedstawiła opinii alternatywnej do tej opracowanej w sprawie, brak było podstaw do zakwestionowania przedmiotowego operatu szacunkowego. W sytuacji więc, gdy dokonane wywłaszczenie części nieruchomości nie miało charakteru nieproporcjonalnego i nadmierne obciążającego oraz naruszającego "sprawiedliwą równowagę", która powinna zostać zachowana pomiędzy ochroną własności a wymogami interesu powszechnego, nie sposób także uznać, że w sprawie doszło do naruszenia proporcji między tak rozumianym interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, która została rekompensowana stosownym odszkodowaniem. Brak jest więc także podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja naruszyła przywołane w skardze przepisy Konstytucji RP. W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.