II SA/Bk 220/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej przyznania Wójtowi Gminy S. nagrody spisowej oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu [...] grudnia 2020 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyznania Wójtowi Gminy S. nagrody spisowej za pełnienie funkcji Gminnego Komisarza Spisowego na terenie Gminy S. podczas powszechnego spisu rolnego w 2020 r. Na podstawie § 1 uchwały przyznano Wójtowi nagrodę spisową w wysokości 6.000 zł za pełnienie tej funkcji, nakładając jednocześnie obowiązek jej wypłacenia w terminie do [...] grudnia 2020 r. Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2021 r. nr [...] stwierdził nieważność tej uchwały przyjmując, że brak jest przepisów prawa uprawniających organy stanowiące samorządu do przyznania wójtom dodatkowych świadczeń w postaci nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2002 r., poz. 713 ze zm., dalej powoływana jako ustawa) do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kwestie związane ze świadczeniem pracy przez wójta i jego wynagradzaniem uregulowane są także w ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.s.). W art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.c tej ustawy wskazano, że wójt jest zatrudniony na podstawie wyboru, zaś jego pracodawcą jest urząd gminy. Zgodnie zaś z treścią art. 8 u.p.s. czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym, że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały. Podkreślono, że rada gminy nie ma zupełnej swobody w określaniu wynagrodzenia wójta. Musi bowiem w tym zakresie stosować się do wymagań wynikających z treści przepisów zawartych w u.p.s. jak też rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936 ze zm.). Na powyższe zwrócił uwagę Sąd Najwyższy, który w swoim wyroku z 28 marca 2008 r., II PK 225/07 stwierdził, że do zakresu kompetencji Rady Ministrów należy ustalenie obligatoryjnych i fakultatywnych składników wynagrodzenia pracowników samorządowych oraz określenie ich minimalnej i maksymalnej wysokości. Natomiast ustalanie wynagrodzenia przez radę gminy dotyczy określenia wysokości wynagrodzenia wójta tej gminy w ramach zasad określonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 36 ust. 1 u.p.s. pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Pracownik samorządowy ma prawo do wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za wieloletnią pracę, nagrody jubileuszowej, jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego (art. 36 ust. 2 u.p.s.). Pracownikowi samorządowemu zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.s. może zostać przyznany dodatek funkcyjny, zaś wójtowi należy się również dodatek specjalny przewidziany w ust. 3 art. 36 u.p.s. Stosownie zaś do przepisu art. 36 ust. 6 u.p.s. nagroda za szczególne osiągnięcia w pracy może zostać przyznana jedynie pracownikom wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy tj. zatrudnionym na podstawie powołania i umowy o pracę, zaś dodatkową ustawową przesłanką do przyznania nagrody są szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Podstawą zatrudnienia wójta jest wybór. Skoro zaś ta podstawa nawiązania stosunku pracy nie została wskazana przez ustawodawcę w art. 36 ust. 6 u.p.s. jako uprawniająca do nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, to pracownicy samorządowi zatrudnieni z wyboru nie mogą z woli rady gminy otrzymać takich świadczeń. Zdaniem organu nadzoru podstawy takiej nie może także stanowić art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z 31 lipca 2019 r. o powszechnym spisie rolnym w 2020 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1728 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 1 ustawy, stanowi bowiem ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Drugi z przepisów co prawda przewiduje, że w ramach wydatków osobowych (dotacji na realizację spisu) może zostać sfinansowana nagroda spisowa dla komisarzy spisowych (taką funkcję pełnił również Wójt Gminy S.), jednakże w żadnym przypadku nie może stanowić podstawy prawnej podejmowanych uchwał przez organy stanowiące j.s.t. Gminy bowiem brały udział w przeprowadzeniu spisu rolnego na zasadzie zadania zleconego, na realizację którego otrzymały fundusze ze Skarbu Państwa w formie dotacji. Adresatem normy zawartej w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym w 2020 r. jest podmiot występujący w imieniu Skarbu Państwa, tj. Główny Urząd Statystyczny, którego kierownictwo wydaje w tych sprawach stosowne decyzje w oparciu o uprawnienie wynikające z tego przepisu. Mając powyższe na względzie organ nadzoru uznał, że Rada Gminy S. podejmując przedmiotową uchwałę działała bez upoważnienia ustawowego, przez co naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Skargę od tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego wniosła Gmina S. i zarzuciła: - pominięcie art. 18 ust. 1 ustawy, ustalającego, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a także - pominięcie art. 16 ust. 4 ustaw o powszechnym spisie rolnym wskazującego, że na terenie gminy pracami spisowymi kieruje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta - jako gminny komisarz spisowy; - pominięcie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym, ustalającego, że w ramach wydatków osobowych może zostać sfinansowana nagroda spisowa dla komisarzy spisowych oraz art. 23 ust. 4 przedmiotowej ustawy, ustalającego kryteria przyznania nagrody spisowej, które potwierdzają, że brak jest podstaw do uznania, jakoby Rada Gminy nie miała upoważnienia ustawowego do przyznania wójtowi nagrody. Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zwarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślono, że wykonywane przez gminę czynności w ramach spisu są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, co oznacza że koszty poniesione przez gminy związane z realizacją zadań spisowych (w tym nagrody) powinny być rozliczone z funduszy państwowych. Zdaniem organu nadzoru, biorąc pod uwagę chociażby kryteria przyznania nagrody określone w art. 23 ust. 4 ustawy o powszechnym spisie rolnym, rada gminy nie powinna mieć kompetencji do jej przyznania wójtowi. Rada gminy nie bierze bowiem udziału w czynnościach spisowych, w związku z czym nie ma możliwości oceny stopnia spełnienia tych kryteriów. Nagroda spisowa nie jest również wynagrodzeniem wójta za sprawowanie tej funkcji, a rada gminy określa wynagrodzenie wójta należne mu ze stosunku pracy. Organ nadzoru podniósł, że ustawa o powszechnym spisie rolnym co prawda nie wskazuje wprost, kto jest uprawniony do przyznania nagrody wójtowi, jako gminnemu komisarzowi spisowemu, jednakże regulacje tej ustawy, chociażby w kontekście reguł rządzącymi finansami publicznymi, wykluczają możliwość przyznania nagrody spisowej przez organy stanowiące j.s.t. Wskazano na powszechną praktykę w całym kraju, gdzie kompetencje takie należały do zastępców wojewódzkich komisarzy spisowych, którymi są właściwi miejscowo dyrektorzy urzędów statystycznych, przy czym przyznając nagrodę zobligowani byli do kierowania się opinią lub brakiem opinii właściwego wojewody. Zdaniem organu nadzoru pismo z [...] lipca 2020 r. Zastępcy Komisarza Spisowego mogłoby stanowić wystarczającą podstawę do wypłaty Wójtowi Gminy S. nagrody spisowej, zaś podjęcie przez Radę Gminy S. przedmiotowej uchwały poza uznaniem jej za bezprzedmiotową i podjętą bez podstawy prawnej stałoby się tylko niewiele znaczącym potwierdzeniem wcześniej przyznanej przez stosowne organy nagrody. Przy czym zaznaczono, że inne wnioski mogą nasunąć się w kontekście działań podjętych w drugiej połowie grudnia 2020 r. przez Wojewódzkie Biura Spisowe - w tym Wojewódzkie Biuro Spisowe w B. mające na celu doprowadzenie do niewypłacenia Gminnym Komisarzom Spisowym przyznanych wcześniej nagród spisowych. A mianowicie w dniu [...] grudnia 2020 r. wystosowane zostały do wszystkich gmin należących do województwa P. przez Z-cę Wojewódzkiego Komisarza Spisowego w B. pisma informujące o cofnięciu przyznanych nagród dla gminnych komisarzy spisowych z poleceniem zwrotu kwoty 6.000 zł. W związku z powyższym, fakt podjęcia przez Radę Gminy S. przedmiotowej uchwały może stanowić swoistego rodzaju gwarancję wypłacenia przedmiotowego świadczenia wójtowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w dniu 20.05.2021 r. na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia przewodniczącego wydziału z dnia 29.04.2021 wydanego zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z § 1 pkt. 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.10.2020 r. w sprawie odwołania rozpraw ... (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23.10.2020 r. – Dz. U. z 2020 r., poz. 1871). Po drugie – należy wyjaśnić, że postępowanie międzyinstancyjne uległo przedłużeniu wskutek złożenia, przez Gminę S., wniosku o przywrócenie terminu do sporządzenia uzasadniania na piśmie, co w rezultacie zostało uwzględnione. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zwana: p.p.s.a), przedmiotem kontroli sądu mogą być akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Kontrolowanym, w sprawie niniejszej, aktem jest Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody P. z dnia [...].01.2021 stwierdzającej nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy S. przyznającej Wójtowi Gminy S. nagrody spisowej w kwocie 6.000,00 zł za pełnienie funkcji Gminnego Komisarza Spisowego podczas Powszechnego Spisu Rolnego w 2020 r. Wojewoda stwierdził, że taka nagroda została przyznana bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, akt nadzoru nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi Rady Gminy S. nie zasługują na uwzględnienie. Kwestia sporną było zagadnienie, czy w kompetencjach rady gminy mieści się uprawnienie do przyznawania nagród wójtowi gminy (w ogólności) a w tym – nagrody spisowej. Odpowiedź składu orzekającego jest negatywna z przyczyn następujących: Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta. Składniki wynagrodzenia nie mogą być jednak ustanawiane dowolnie ale na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych (u.p.s.) Wójtowi, jako pracownikowi samorządowemu pochodzącemu z wyboru (art. 4 ust. 1 "c" u.p.s.) przysługują następujące składniki wynagrodzenia: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa, odprawa emerytalna, dodatkowe wynagrodzenie roczne. Stanowi o tym art. 36 ust. 2 u.p.s. Natomiast w art. 36 ust. 6 u.p.s. zostali wymienieni "inni" pracownicy (tj. zastępca wójta, skarbnik, pozostali pracownicy), którym można przyznać nagrodę. Wójtowi nie przysługuje nagroda, bowiem nie przewiduje tego żaden przepis u.p.s. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest zgodne co do tego, że art. 18 ustawy o samorządzie gminnym nie daje uprawnień radzie gminy do przyznawania nagród wójtowi gminy. Dlatego nieuprawnione jest wskazywanie, w spornej uchwale, jako podstawy prawnej art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro rada gminy ustala wójtowi wynagrodzenie z mocy art. 18 ust. 2 u.s.g. w powiązaniu z w/w przepisami u.p.s., to nie może uzurpować sobie innych uprawnień z mocy ogólnego przepisu art. 18 ust. 1 u.s.g. do przyznawania wójtowi nagrody bez względu na to, że uprawnienie do nagrody wynika z przepisów materialnych innej ustawy. Ani organ nadzoru (Wojewoda) ani też sąd orzekający nie kwestionują stanu faktycznego sprawy, tj. tego że Wójt Gminy S. działał, podczas Powszechnego Spisu Rolnego w 2020 r. jako gminny komisarz spisowy i kierował pracami gminnego biura spisowego. Takie obowiązki nakładała na wójta w całej Polsce ustawa z dnia 31.07.2019 r. o powszechnym spisie rolnym z 2020 r. (Dz. U. z 2019, poz. 1728) w przepisach art. 16 ust. 4 i art. 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Ustawa ta przewidywała nagrody spisowe dla komisarzy spisowych (art. 23 ust. 1 pkt 3, ust. 3, ust. 4), jednakże żaden przepis tej ustawy nie stanowił, przez jaki organ będą ustalane, a następnie wypłacane takie nagrody. Żaden przepis nie upoważnił rady gminy do uchwalania nagrody spisowej dla wójta. Nie ulega wątpliwości, że fundusze na ewentualne nagrody nie pochodziły z budżetów gminnych, tylko z budżetu Skarbu Państwa i funduszy Unii Europejskiej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie da się wywieść w sposób prawnie uzasadniony, kompetencji rady gminy do przyznania nagrody spisowej wójtowi gminy. Gdyby to była tzw. regulacja szczególna, to ustawodawca zawarłby odpowiedni, wyraźny przepis na ten temat w ustawie o powszechnym spisie rolnym 2020 r. Jak słusznie zauważa Wojewoda, kompetencje do przyznawania nagród spisowych, gminnym komisarzom spisowym, należą do zastępców wojewódzkich komisarzy spisowych, którymi są właściwi miejscowo dyrektorzy urzędów statystycznych. Nie wynika to, co prawda, z przepisów ustawy o powszechnym spisie rolnym 2020 r. Należy jednak podkreślić, że zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy Rada Gminy S. była uprawniona do przyznania nagrody spisowej Wójtowi Gminy S. i tu należało zawrzeć odpowiedź negatywną, a tym samym podzielić argumentację prawną Rozstrzygnięcia Nadzorczego Wojewody P. z dnia [...].01.2021 r. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.