I OSK 1964/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 223/21, w sprawie ze skargi S.S., na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, z dnia 15 stycznia 2021 r. nr WIN-III.7581.147.2020.MB, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, , 1. oddala skargę kasacyjną;, 2. zasądza od S.S. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, kasacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 223/21 oddalił skargę S.S. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej także: organ) z 15 stycznia 2021 r., nr WlN-lll.7581.147.2020.MB, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Szczycieńskiego z 23 listopada 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, położonej w obrębie nr [..] miasto S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], o pow. 2,8628 ha, przez zezwolenie E. S.A. na wymianę linii napowietrznej i 1 słupa z powierzchnią zajęcia gruntu 463 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1999 ze zm., dalej: u.g.n.), przejawiające się w przyjęciu, że: a) pod pojęciem przeprowadzonych rokowań rozumieć należy samo przedstawienie właścicielowi nieruchomości przez inwestora propozycji zawarcia umowy oraz ewentualną negatywną odpowiedź, podczas gdy pod pojęciem rokowań należy rozumieć sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, tj. wypracowują kształt przyszłego porozumienia; b) przedstawienie właścicielowi nieruchomości propozycji zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu jest wystarczające do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości, podczas gdy nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości; c) przepisy prawa nie przewidują jakichkolwiek standardów co do przeprowadzonych rokowań, podczas gdy standardy te przewidziano m.in. ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wnikliwego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, przejawiający się bezkrytycznym przyjęciem stanu faktycznego, ustalonego przez organy obu instancji, mimo iż został on ustalony nienależycie (pominięcie faktu pozorności przeprowadzonych rokowań); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. przejawiające się zignorowaniem twierdzeń skarżącego o wadliwości dokonanych rokowań i kierowanie się przy wydawaniu orzeczenia wyłącznie interesem inwestora, przy jednoczesnym pominięciu przy wydawaniu decyzji uzasadnionego interesu skarżącego; c) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przejawiające się w pominięciu przez Sąd I instancji, że organ II instancji wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji bez należytego merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy, - co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, ustawowa przesłanka przeprowadzenia rokowań nie została zrealizowana, a przeprowadzone "rokowania" obarczone są wadą pozorności. Dokumenty przedłożone do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej przez spółkę nie potwierdzają, aby w sprawie podjęto obligatoryjne rokowania poprzedzające wszczęcie postępowania administracyjnego. Tymczasem organ administracji musi być w posiadaniu dokumentacji, która potwierdza, że rokowania faktycznie się odbyły. Wniosek, o którym mowa w art. 124 u.g.n., muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja, dotycząca treści proponowanej umowy. Skarżącemu została przedstawiona przez inwestora jedynie pewna propozycja, której nie przyjął. Powoływanie się zaś przez Sąd I instancji na wymianę szeregu pism, która miała miejsce pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem, co zdaniem Sądu miało dowodzić przeprowadzenia w tym wypadku wymaganych rokowań, nie było uzasadnione. Wada w postaci pozorności rokowań występuje każdorazowo, gdy są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia. Tymczasem, początkowo inwestor proponował skarżącemu zawarcie nieodpłatnej umowy służebności przesyłu, a następnie proponowaną kwotę podwyższył do kwoty 415 zł. brutto (płatność jednorazowa). Proponowane wynagrodzenie jest rażąco zaniżone i nieadekwatne do stawek rynkowych za zajęcie nieruchomości. Z tej przyczyny propozycja została oceniona przez skarżącego jako krzywdząca i niemożliwa do przyjęcia, do czego skarżący szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu skargi. Skarżący wyraża wolę zawarcia porozumienia z inwestorem, lecz na warunkach, które będą odpowiadały warunkom rynkowym. Propozycje składane przez inwestora stanowią działanie w złej wierze, mające na celu przymuszenie skarżącego do zawarcia porozumienia na warunkach jednostronnie określonych. Treść kierowanych do skarżącego pism dotyczyła jedynie warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 u.g.n. Skarżący otrzymał do podpisania porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu odpłatnego, jak i nieodpłatnego (kwota rażąco zaniżona), których z oczywistych względów nie podpisał. Zarówno organy rozpoznające sprawę, jak i Sąd I instancji nie dokonały wnikliwej analizy przebiegu negocjacji między inwestorem a skarżącym i błędnie uznały, że zostały wyczerpane przesłanki warunkujące uzyskanie zgody właściciela na wejście inwestora na nieruchomość, co w konsekwencji legło u podstaw wydania wadliwych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł również, że w niniejszej sprawie naruszona została zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a. Organ II instancji bezkrytycznie przyjął za własne twierdzenia podnoszone przez organ I instancji. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2024 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. Stwierdzenie, że "obraza prawa materialnego" przejawia się "w przyjęciu" nie identyfikuje formy naruszenia prawa materialnego. Gdyby uznać, że zarzut dotyczy błędnej wykładni tego przepisu, to prawidłowo postawiony, zarzut taki związany jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Skarga kasacyjna zawiera pewne szczątkowe elementy tego rodzaju argumentacji, kwestionuje bowiem stanowisko o przeprowadzeniu w sprawie rokowań i wskazuje, że rokowanie te powinny odpowiadać standardowi z kodeksu cywilnego i nie są tożsame z negocjacjami dotyczącymi ustanowienia służebności przesyłu. Stanowisko skargi kasacyjnej w tym zakresie jest jednak nieprzekonujące. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie wykazano, z jakich powodów termin z art. 124 ust. 3 u.g.n. miałby być interpretowany z uwzględnieniem kodeksu cywilnego. Nie wyjaśniono, jakie względy systemowe przemawiają za takim stanowiskiem, a co istotniejsze, nie wskazano przepisu kodeksu cywilnego, który miałby mieć znaczenie dla interpretacji art. 124 ust. 3 u.g.n. W części dotyczącej zawarcia umowy, kodeks cywilny nie posługuje się terminem "rokowania", wymienia natomiast takie sposoby zawarcia umowy, jak: oferta, aukcja i przetarg, negocjacje. Zarzut błędnej wykładni przez pominięcie regulacji k.c. nie został zatem skutecznie postawiony. Nie została również uzasadniona teza skargi, że przeprowadzenie rokowań oznacza uzgadnianie treści poszczególnych postanowień przyszłego porozumienia. Z art. 124 ust. 3 u.g.n. taki obowiązek nie może wynikać, jest on bowiem bezprzedmiotowy w przypadku definitywnej odmowy i braku woli zawarcia porozumienia ze strony właściciela nieruchomości. W przypadku negocjacji treści umowy na gruncie k.c. sytuacja wyjściowa związana jest co najmniej z zamiarem zawarcia umowy przez obie strony. W przypadku zamiaru zajęcia nieruchomości w celu założenia urządzeń przesyłowych w oparciu o plan miejscowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zamiarowi podmiotu realizującego cel publiczny nie musi towarzyszyć choćby warunkowa akceptacja właściciela nieruchomości, co wyklucza nakładanie obowiązku uzgadniania postanowień ewentualnej umowy. Brak zgody i odmowa ustalania warunków są przypadkami nader częstymi, dlatego przez wymagane rokowania nie można rozumieć sytuacji negocjowania postanowień umowy, skoro z założenia jedna ze stron takiej umowy może nie mieć zamiaru zawrzeć. Proponowane rozumienie rokowań na gruncie art. 124 ust. 3 u.g.n. byłoby niefunkcjonalne wobec celu instytucji regulowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie jest też trafny zarzut, jakoby rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie mogły dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu. Wprowadzenie warunku poprzedzenia postępowania administracyjnego rokowaniami ma wszak na celu polubowne i umowne uzyskanie zgody właściciela na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Pod względem prawnym, zgoda ta może skutkować ustanowieniem właśnie służebności przesyłu. Trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że skoro przed wydaniem decyzji na podstawie przepisów art. 124 u.g.n. konieczne jest przeprowadzenie rokowań, o których charakterze w istocie decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby się bezprzedmiotowe (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 124). Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., skarżący skorzystał z prawa do odwołania i sprawa została rozpoznana przez organ II instancji. Akceptacja przez organ odwoławczy dla ustaleń organu I instancji i uznanie zebranego materiału dowodowego za dostateczny dla rozstrzygnięcia sprawy nie stanowią o zaniechaniu powtórnego rozpoznania sprawy. Nie świadczy o tym także tożsama ocena materiału dowodowego i jego kwalifikacja prawna, utrzymanie w mocy decyzji organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie znajdują potwierdzenia również pozostałe zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Nie jest jasne, na czym miałoby polegać naruszenie w postępowaniu art. 9 k.p.a. i jakich pouczeń istotnych ze względu na przedmiot postępowania, organ poniechał, w skardze kasacyjnej ich nie określono. Z kolei przepis art. 8 k.p.a. ma dwie jednostki redakcyjne i zawiera normy dotyczące różnych kwestii, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, która z nich została naruszona, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości rozpoznania zarzutu. Nie są uzasadnione zarzuty dotycząc prawidłowości ustaleń faktycznych. W aktach sprawy znajduje się korespondencja między skarżącym a inwestorem. Pismo inwestora z 19 marca 2018 r. zawiera szczegółową informację o przebiegu linii, planowanych robotach (wymiana słupa i przewodów), a także prośbę o zgodę. Odpowiedź skarżącego z 5 kwietnia 2018 r. zawiera deklarację braku zgody, bezwarunkowo na żadne prace. Ponowne pismo inwestora z 20 kwietnia 2018 r. zawiera opis zamierzenia, zapytanie o zainteresowanie ustanowieniem płatnej służebności (po oszacowaniu zostanie ustalona propozycja wynagrodzenia) oraz dane do kontaktu. W odpowiedzi z 27 kwietnia 2018 r. skarżący potrzymał stanowisko z pisma z 5 kwietnia 2018 r. i nie wyraził zgody na żadne prace związane z infrastruktura energetyczną. Inwestor w piśmie z 6 czerwca 2018 r. złożył propozycję podpisania porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości 830 zł, opisał zakres tej służebności (23 m linii napowietrznej oraz 1 słup linii SN 15 kV). W piśmie z 25 lipca 2018 r. inwestor zwrócił się o wyrażenie jednorazowej zgody na udostępnienie nieruchomości za opłatą 415 zł i uprzedził, że w sytuacji ponownego sprzeciwu bądź braku odpowiedzi, rokowania zostaną uznane za zakończone. W odpowiedzi z 1 sierpnia 2018 r. skarżący ponownie zadeklarował brak zgody. Opisana sekwencja zdarzeń w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że skarżący na każdym etapie i wobec każdorazowej propozycji deklarował wyłącznie brak woli zawarcia porozumienia. Odmowa nawiązania rozmów prawidłowo została zakwalifikowana jako przeprowadzenie rokowań, nieskutecznych ze względu na postawę właściciela nieruchomości. Skarżący w odpowiedzi nie przedstawił własnych propozycji, nie negocjował propozycji inwestora, natomiast konsekwentnie deklarował brak zgody. Ocena materiału dowodowego ze względu na przesłankę z art. 124 ust. 3 u.g.n. przeprowadzenia rokowań została dokonana prawidłowo. W konsekwencji nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, rozważony jako zarzut niewłaściwego zastosowania. W ustalonych okolicznościach faktycznych nie doszło do ich wadliwej kwalifikacji prawnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.