I OSK 1563/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 292/21 odrzucające skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2021 r., nr SKO Gd/5450/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 292/21, w pkt I. odrzucił skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2021r., nr SKO Gd/5450/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w pkt II. zwrócił skarżącemu Prezydentowi Miasta Gdyni ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skargę wniósł podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Sąd wskazał, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, nie jest uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W takiej bowiem sytuacji organ taki musiałby występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym w podwójnym charakterze, tj. zarówno jako skarżący popierający skargę, jak i jako organ broniący swojego poprzedniego stanowiska. Taka jednak sytuacja byłaby – w ocenie Sądu – nie do pogodzenia z kontradyktoryjnym charakterem postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu, skoro w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gdyni – który złożył skargę – jest jednocześnie organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, to wyłącza możliwość zaskarżenia przez niego do sądu rozstrzygnięcia organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez niego decyzji. Wobec tego Sąd I instancji – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Gdyni, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do pozbawienia skarżącego możliwości obrony uzasadnionego interesu prawnego, naruszonego wadliwą i pozbawioną podstawy prawnej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, zrzeczono się jej rozpoznania na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą skargi odrzuconej zaskarżonym postanowieniem, jest zanegowanie prawidłowości zakwalifikowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dokonanego przez Prezydenta Miasta Gdyni w dniu 25 listopada 2020 r. na podstawie art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 220 r., poz. 2040), naliczenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jako rozstrzygnięcia władczego, spełniającego wszelkie znamiona decyzji administracyjnej, a w konsekwencji również istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji SKO w Gdańsku z dnia 26 lutego 2021 r. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że składając przedmiotową skargę, Prezydent Miasta Gdyni nie działał jako organ administracji publicznej, a jako zwykły uczestnik obrotu prawnego, którego interes prawny został naruszony poprzez wydanie przez SKO w Gdańsku całkowicie nieuprawnionej decyzji administracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, odrzucając skargę zamyka mu się jedyną w praktyce drogę prawną do zweryfikowania, czy SKO w Gdańsku w ogóle było uprawnione do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Wskazano, że interes prawny we wniesieniu skargi do sądu na decyzję administracyjną może również wynikać z przekonania o poważnym naruszeniu przepisów postępowania, w tym przypadku nieprawidłowego zakwalifikowania naliczenia opłaty za przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność jako rozstrzygnięcia mieszczącego się w kategorii decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nieuprawnionego wydania w drugiej instancji zaskarżonej decyzji przez SKO w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, uwzględnił w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, oraz – znajdujący w niniejszym przypadku – analogiczne zastosowanie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że w/w stanowisko podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu w/w uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację zajętego stanowiska, podkreślając m.in., iż nadal jest aktualną teza, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." Powyższe oznacza zaś, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym bowiem przypadku – na podstawie art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 220 r., poz. 2040), oraz art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 197 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ) – Prezydent Miasta Gdyni ustalił wymiar opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na dzień 1 stycznia 2019 r., który stanowić miał podstawę do ustalenia rocznej opłaty przekształceniowej. Natomiast SKO w Gdańsku zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. uchyliło w całości oraz umorzyło postępowanie w sprawie. Następnie na tę właśnie decyzję Prezydent Miasta Gdyni złożył skargę do WSA w Gdańsku. Wobec tego, decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta Gdyni i ten sam organ wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego. Taka zaś sytuacja, mając na uwadze przedstawione powyżej powody, nie mogła być zaakceptowana z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jednocześnie reprezentujący w sprawie Skarb Państwa, który wydał decyzję w pierwszej instancji, działając w tym samym charakterze, nie ma legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego. Podkreślić w tym miejscu również należy – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. A na tym właśnie zdaje się skupiać skarga kasacyjna w swojej argumentacji – na zarzucie dokonanej przez SKO w Gdańsku odmiennej niż Prezydent Miasta Gdyni interpretacji przepisów prawa dotyczących naliczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Jednak na gruncie niniejszej sprawy argumentacja ta nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Skoro zatem bezsprzeczne jest, że w tej samej sprawie organ nie może występować niejako w dwóch rolach, tj. jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, ponieważ ról tych, co do zasady, nie można łączyć, to uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę Prezydenta Miasta Gdyni w sprawie, w której organ ten orzekał jako organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 i art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.