IV SA/Wa 274/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwały Rady Gminy [...] (dalej "Rada" lub "organ"): z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] – w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej "Regulamin") oraz z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] – zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej "zmiana Regulaminu"). Skarżący wniósł o orzeczenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając tym uchwałom istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez błędne ich zastosowanie, tj.: przekroczenie w § 4 ust. 3 uchwały nr [...] delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.; dalej: "ucpg" lub "ustawa"), poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia napraw blacharsko-lakierniczych poza miejscami do tego przeznaczonymi; naruszenie w § 5 pkt 4 uchwały nr [...] art. 4 ust. 2a pkt 4 ucpg i art. 7 Konstytucji RP, poprzez rozszerzenie uprawnienia do kompostowania na wszystkie nieruchomości, podczas gdy ustawa zawęża to uprawnienie podmiotowo wyłącznie do właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, czym Rada działała niezgodnie z normą upoważniającą i z konstytucyjną zasadą praworządności, naruszając wynikające z przepisów konstytucyjnych warunki legalności aktu wykonawczego przez odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego; posłużenie się w § 5 pkt 4 uchwały nr [...] oraz w § 1 pkt 3 uchwały nr [...] w zakresie, w jakim zmienia § 6 ust. 4 uchwały nr [...], niejednolicie nazwami frakcji odpadów, a także innymi nazwami frakcji odpadów, niż określiła to ustawa, gdyż w miejsce pojęcia "odpady ulegające biodegradacji" Rada wprowadziła nową frakcję odpadów, tj. "odpady biodegradowalne", podczas gdy żadne przepisy nie zawierają definicji pojęcia określonego przez Radę, a także wprowadzenie w § 6 ust. 4 pkt 2 uchwały nr [...] oraz w § 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rada w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" nowej frakcji o nazwie "opakowania wielomateriałowe"; wymienienie w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] innych specjalistycznych pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, czym Rada posłużyła się niedookreślonym sformułowaniem, które nie wskazuje, aby był to konkretny rodzaj pojemników czy kontenerów, a ponadto nie wskazała pojemności tychże pojemników i kontenerów, a w ten sposób nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg; ograniczenie się w § 10 uchwały nr [...] wyłącznie do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, co nie wypełnia delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2a ucpg, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; rozszerzenie w § 11 pkt 2 lit. b Regulaminu możliwości kompostowania bioodpadów do wszystkich nieruchomości, również niezabudowanych, co uznać należy za istotnie naruszające prawo, gdyż z dyspozycji art. 4 ust. 2a pkt 4 ucpg wynika wprost, że rada gminy w regulaminie może określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; wskazanie w § 12 ust. 3 uchwały nr [...], że miejsca użyteczności publicznej wyposażone w kosze uliczne, opróżniane są z taką częstotliwością, by nie dopuścić do ich przepełnienia, co uznać należy za istotnie naruszające prawo, gdyż z treści ustalenia Rady nie wynika konkretna wartość, brak jest zatem na podstawie tego ustalenia możliwości wskazania, z jaką częstotliwością odbierać należy odpady komunalne z miejsc użyteczności publicznej, co narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg, gdyż Rada nie wypełniła delegacji ustawowej; zobowiązanie w § 13 ust. 2 uchwały nr [...] właścicieli nieruchomości do pozbywania się osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych z częstotliwością wynikającą z ich instrukcji eksploatacji, w sytuacji gdy art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy wskazuje wprost, że regulamin, nie zaś instrukcja eksploatacji, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, przez co Rada nie ustaliła częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, czym jednocześnie nie wypełniła delegacji ustawowej; wskazanie w § 17 uchwały nr [...], że zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna ustawa, co nie znajduje umocowania w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, gdyż upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg dotyczy jedynie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie możliwości ustalenia kwestii postępowania ze zwierzętami bezdomnymi; ustalenie w § 19 ust. 2 uchwały nr [...], że deratyzacja na terenie nieruchomości powinna być dokonywana dwukrotnie w ciągu roku: w pierwszym terminie w miesiącach marzec-kwiecień, w drugim terminie w miesiącach listopad-grudzień oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości, czym Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, który nadaje upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, podczas gdy kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach zostały uregulowane ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), zgodnie z którą na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] uznała zawarte w niej zarzuty i wskazała, że przygotowano już uwzględniający zarzuty Wojewody projekt nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], który przedstawiono do zaopiniowania Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Sprawa ze skargi na uchwałę z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] – w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (tj. na Regulamin) została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 275/21, więc wyrok w niniejszej sprawie dotyczy tylko uchwały z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] – zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (tj. zmiany Regulaminu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z kolei art. 4 ust. 2a tej ustawy stanowi, że rada gminy może w regulaminie: 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów; 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne; 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące; 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy uchwały zmieniającej uchwałę, której nieważność Sąd stwierdził w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 275/21. W § 1 samej uchwale zmieniającej (tj. zmianie Regulaminu) organ postanowił, że wprowadza się następujące zmiany Regulaminu: 1) § 2 ust. 2 otrzymuje brzmienie: "2. Gmina [...] przejmie obowiązki wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pojemniki lub worki do selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie technicznym, jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku przejęcia wyżej wymienionego obowiązku na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach."; 2) § 6 ust. 2 pkt 1 otrzymuje brzmienie: "1) w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych, w miesiącu na jedną osobę musi przypadać nie mniej niż 60 l pojemności pojemnika, w związku z czym liczbę oraz wielkość pojemników należy dostosować do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz do ilości wytwarzanych odpadów, przy czym każda nieruchomość musi być wyposażona w co najmniej jeden pojemnik o pojemności 120 l"; 3) § 6 ust. 4 otrzymuje brzmienie: "4. Dla potrzeb selektywnego zbierania odpadów stosuje się pojemniki/worki odpowiadające warunkom określonym w niniejszym Regulaminie oznaczone następującymi kolorami: niebieskim - papier, tektura, żółtym - metale, tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe, zielonym - szkło, brązowym - odpady biodegradowalne."; 4) w § 6 uchyla się ust. 6; 5) § 11 pkt 3 otrzymuje brzmienie: "3) odpady selektywnie zbierane - odbierane są przez podmiot uprawniony nie rzadziej niż raz na 8 tygodni lub można je samodzielnie przekazać do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK)"; 6) § 11 pkt 9 otrzymuje brzmienie: "9) popiół należy samodzielnie dostarczyć do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK)"; 7) § 12 ust. 1 pkt 1 otrzymuje brzmienie: "1) odpady selektywnie zbierane - odbierane są przez podmiot uprawniony nie rzadziej niż raz na 8 tygodni". Zarzuty skargi co do zasady odnoszą się do uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], tj. do Regulaminu. Wyjątkiem jest kwestia posłużenia się w § 1 pkt 3 uchwały nr [...] w zakresie, w jakim zmienia § 6 ust. 4 uchwały nr [...], niejednolicie nazwami frakcji odpadów, a także innymi nazwami frakcji odpadów, niż określiła to ustawa, gdyż w miejsce pojęcia "odpady ulegające biodegradacji" Rada wprowadziła nową frakcję odpadów, tj. "odpady biodegradowalne", podczas gdy żadne przepisy nie zawierają definicji pojęcia określonego przez Radę, a także wprowadzenia w § 1 pkt 3 uchwały nr [...] w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" nowej frakcji o nazwie "opakowania wielomateriałowe". W istocie, w zmianie Regulaminu organ posłużył się sformułowaniami "opakowania wielomateriałowe" i "odpady biodegradowalne", w sytuacji gdy w ustawa stanowi o "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" w pierwszym przypadku i o "odpadach ulegające biodegradacji" w drugim. Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącego, w obu tych przypadkach nie doszło do wprowadzenia nowych frakcji odpadów, a jedynie do innego ich określenia. Co do pierwszej kwestii, to wystarczy odniesienie się do celu regulacji objętej uchwałą, a zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy jest nim m.in. określenie szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Poza tym § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały należy odczytywać w całości, a nie jedynie jego pkt 5), bowiem w pierwszej części uchwałodawca wprost wskazał na zbieranie odpadów. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że użycie określenia "opakowania wielomateriałowe" może odnosić się wyłącznie do odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Na drugiej problem należy bowiem spojrzeć z semantycznego punktu widzenia, gdyż "odpady biodegradowalne" to po prostu "odpady ulegające biodegradacji", a zakres pojęciowy obu tych sformułowań jest tożsamy. Sąd nie podzielił powyższego zarzutu, choć okoliczność ta nie miała praktycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na fakt, że z obrotu wyeliminowana została sama zmieniana uchwała, tj. Regulamin. W ten sposób uchwała zmieniająca utraciła rację bytu, gdyż nie może ona funkcjonować w oderwaniu od uchwały zmienianej. Granicę nieważności uchwały stanowi ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce m.in. w razie braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści. Przy tym w okolicznościach niniejszej sprawy brak ten należy rozumieć jako nieistnienie aktu zmienianego, bowiem przedmiotem zaskarżenia była w tym przypadku uchwała zmieniająca, która ma charakter akcesoryjny względem uchwały zmienianej, tj. Regulaminu. W uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego Sąd uznał za uzasadnione żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, biorąc pod uwagę jej niesamoistny charakter. Z uwagi powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).