III OSK 7000/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2616/20 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 września 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę S.W. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 21 września 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 2 kwietnia 2013 r. w wyniku zgłoszenia celnego pojazdu marki [...] sprowadzonego z terenu USA na terytorium Polski przez skarżącego, funkcjonariusze Urzędu Celnego w Gdyni ujawnili nielegalne przemieszczanie odpadu z pominięciem wymaganej procedury zgłoszeniowej. Pismem z 18 kwietnia 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Gdyni zawiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniu odpadu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie: 16 01 04* w postaci pojazdu uszkodzonego na skutek zalania. Postanowieniem z 16 października 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wezwał skarżącego do zagospodarowania przedmiotowego odpadu. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z 24 kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie z 16 października 2013 r. Skarżący zaskarżył postanowienie z 24 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1730/14 oddalił skargę. Skarżący złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1161/15. Decyzją z 23 stycznia 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącego obowiązek zagospodarowania przedmiotowego odpadu przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów lub przedsiębiorcę prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 29 czerwca 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję 23 stycznia 2018 r. Obowiązek nałożony tą decyzją został wykonany. Decyzją z 15 października 2019 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł wskazując, że skarżący był odbiorcą odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu, przywiezionego nielegalnie z terenu USA na terytorium Polski, tj. bez dokonania zgłoszenia. Pojazd uległ zniszczeniu na skutek huraganu i powodzi jaka miała miejsce na terenie USA. Jak wskazują wydruki aukcji internetowych ofert sprzedaży przedmiotowego pojazdu, był on przeznaczony wyłącznie na części. Funkcjonariusze urzędu celnego ustalili, że pojazd posiadał ślady po zalaniu błotem lub wodą, tapicerka oraz podłoga nosiła ślady zalania, widoczne były ślady pleśni na tapicerce, w schowkach woda, rdza na podwoziu, a wewnątrz unosił się zapach stęchlizny. Stwierdzono także uszkodzenia zderzaka, tylnego prawego nadkola oraz tylnego zderzaka (uszkodzenia były potwierdzone dokumentacją fotograficzna). Organ I instancji powołał się również na ocenę techniczną wskazującą, że pojazd posiadał uszkodzenia na skutek działania huraganu. Skarżący przedstawił dokument Salvage Certificate, który według uwierzytelnionego tłumaczenia jest "Świadectwem Własności Pojazdu z Odzysku". Nie został on jednak wypełniony w kluczowych sekcjach, dotyczących rodzaju uszkodzenia pojazdu oraz jego przeznaczenia. Organ I Instancji wskazał, że dokument Salvage Certificate wydawany jest tylko dla pojazdów uszkodzonych lub uznanych za zagubione albo utracone. Powyższe okoliczności wskazują na niezgodność informacji zawartych w "Świadectwie Własności Pojazdu z Odzysku" z jego stanem faktycznym oraz rzeczywistym przeznaczeniem przedmiotowego pojazdu na terenie USA. W ocenie organu I instancji, brak wypełnienia dokumentu w polach szczególnie wymaganych czyni ten dokument niewiarygodnym, a ewentualne usunięcie wpisów zgodnych z informacjami przedstawionymi w ofercie sprzedaży parts only (tylko na części), wskazuje, że dokument ten jest nieważny. Skutkuje to brakiem możliwości rejestracji pojazdu na terytorium RP, a tym samym brakiem możliwości użytkowania pojazdu w sposób zgodny z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Jest to zatem odpad i w związku z powyższym organ I instancji nałożył na skarżącego przedmiotową karę pieniężną. Decyzją z 21 września 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 15 października 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że uznanie skarżącego, za odbiorcę odpadu sprowadzonego nielegalnie, jak i kwestia wypełniania definicji odpadu przez przedmiotowy pojazd, była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną w najniższej możliwej ustawowo wysokości, tj. w kwocie 50.000 zł. Ponadto stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się organ I instancji ustalając wysokość kary pieniężnej, a także ocena materiału dowodowego w odniesieniu do tych przesłanek, dokonana przez organ I instancji są prawidłowe, a przyjęta wysokość kary w kwocie 50.000 zł jest adekwatna w stosunku do stwierdzonego naruszenia. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie związania oceną prawną wyrażoną w wydanych w odniesieniu do przedmiotowego pojazdu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zostało zatem przesądzone, że doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadu, a tym samym kwalifikacji przedmiotowego pojazdu jako odpadu i wiążącym się z jego przemieszczeniem obowiązkiem uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów. To samo dotyczy kwalifikacji skarżącego jako odbiorcy przedmiotowego odpadu. Dodatkowo w sprawie została wydana ostateczna decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek zagospodarowania odpadu. Decyzja ta ma charakter wiążący do czasu ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze nadzwyczajnych środków prawnych. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej została określona w najniższej możliwej wysokości (tj. 50.000 zł). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na niedopełnieniu obowiązku zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz wybiórczej i jednostronnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego Po drugie, art. 189g k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy w tej sprawie doszło do upływu terminu przedawnienia w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Od dnia zaistnienia zdarzenia, tj. od dnia przywozu pojazdu do Polski, które miało miejsce 2 kwietnia 2013 r. do 2 kwietnia 2018 r. upłynęło 5 lat. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu się odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1062 ze zm.), przez błędną wykładnię i uznanie, że zasadne jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. W ocenie skarżącego, zgłoszenia celnego dokonała firma [...]. jeszcze przed wysłaniem pojazdu, co powinno skutkować brakiem obciążenia skarżącego karą pieniężną. Jednocześnie z opinii techniczno-motoryzacyjnej wynika, że pojazd nie jest odpadem i kwalifikował się do naprawy. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w tej sprawie dotyczą dwóch, zasadniczych kwestii. Po pierwsze, skarżący kwestionuje uznanie przedmiotowego pojazdu za odpad, co stanowiło podstawę zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.) oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., jak i zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu się odpadów. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ kwestia ta została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2017 r. w sprawie II OSK 1161/15, którym oddalono skargę skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1730/14 oddalającego skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 24 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania przedmiotowego pojazdu za odpad. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę istnienie i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Ponadto, powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, a ta wyrażona jest w uzasadnieniu wyroku, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które stanowiły jego podstawę, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2022 r., III FSK 778/22). Po drugie, skarżący podnosi zarzut przedawnienia oparty na podstawie art. 189g § 1 k.p.a. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wynika to z tego, że do przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy działu IVa k.p.a. z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego przed dniem 1 czerwca 2017 r. (postępowanie wszczęto 29 sierpnia 2014 r.), to jest przed dniem wejścia w życie przepisów zawartych w tym dziale. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która to ustawa dodała dział IVa k.p.a., do postępowań wszczętych i niezakończonych przed datą wejścia nowelizacji w życie stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym przepisy działu IVa k.p.a. dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych nie mają w tej sprawie zastosowania, w tym również art. 189g § 1 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.