III SAB/Wr 1729/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Magdalena Jankowska Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi F.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. w przedmiocie rozpoznania sprawy o sygn..akt [...] I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. przewlekle prowadziło postępowanie w sprawie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; F. K.l (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na przewlekłe działanie organu, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ), w związku ze sprawą z odwołania strony od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Lwóweckiego Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lwówku Śląskim z dnia 6 grudnia 2019 r. (nr PCPR.4241.1.1.2019.WM) w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Starosty Lwóweckiego z dnia 13 marca 2019 r. (PCPR.4241.1763.2019 WM) przyznającej stronie dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości 5.000 zł do wymiany pieca ora kabiny prysznicowej. Strona wnosząc skargę na przewlekłe działanie organu wniosła o: I. Przywrócenie terminu na wniesienie skargi, w tym w znaczeniu rozszerzonym obejmującym rozpoznanie w odwołania strony zakończonego decyzją SKO z dnia 11 marca 2020 r. nr SKO/41/RN-2/2020, w której organ w sposób nieprawidłowy poinformował stronę o środkach zaskarżenia, tj. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; II. Uchylenie decyzji SKO z 24 sierpnia 2020 r. i zobowiązanie organu zgodnie z art. 145a § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) do definitywnego załatwienia sprawy w przedmiocie wniosku strony o dofinansowanie ze środków PFRON; III. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od organu sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty z art. 154 § 6 p.p.s.a.; IV. Co najmniej w rozważaniach Sądu o stwierdzenie, że SKO nie jest w sprawie strony obiektywne (potocznie: stronnicze), a biorąc pod uwagę, że organ I instancji przyjął wyrazistą formę strony przeciwnej, ę nie stosuje prawa, łamie praw, rozpatruje wniosek strony w sposób dowolny, stosuje podstępy i fortele; V. zobowiązanie organu do zwrotu stronie kosztów poniesionych wskutek bezcelowych wezwań organu (zwrot kosztów badania lekarskiego z 17 lutego 2017 r. i 10 października 2018 r. według podanych wyliczeń, zwrot kosztów uzyskania pieca według podanych wyliczeń); VI. Zwrot kosztów korespondencji; VII. Doręczenie odpowiedzi na skargę; VIII. Rozpoznanie skargi bez zbędnej zwłoki, bez przenośni; IX. Rozpoznanie sprawy w ramach postępowania III SAB/Wr 912/19 ponieważ dotyczy tego samego organu z zastrzeżeniem że strona zrzekaj się prawa do sprzeciwu na decyzję Sądu o odrębnym rozpoznaniu spraw; X. stwierdzenie, że wyrok Sądu III SA/Wr 68/18 nie został wykonany; XI. Przyznanie prawa pomocy; XII Zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona obszernie z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych opisała postępowanie prowadzone przez organy w jej sprawie. Zakwestionowała strona kompetencje i rzetelność organów w prowadzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, ze skarga strony została rozdzielona na sprawę w zakresie: skargi na bezczynność organu, skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz skargę na decyzję SKO z dnia 24 sierpnia 2020 r. (sprawa ze skargi na bezczynność organu jest prowadzona pod sygn. akt III SAB/Wr 1728/20, skarga na decyzję SKO pod sygn. akt III SA/Wr 619/20). Przedmiotem niniejszej sprawy jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Tym samym poza zakresem niniejszej sprawy pozostają wszystkie zarzuty, żądania i wnioski sformułowane przez stronę w skardze w zakresie bezczynności organu oraz zarzuty i argumentacja skargi dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez SKO w sprawie, tj. zasadności działania organu zakończonego decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. Zakresem kontroli Sądu, co do oceny wystąpienia przewlekłości, objęte jest wyłącznie postępowanie SKO z odwołania strony od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Lwóweckiego przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lwówku Śląskim z dnia 6 grudnia 2019 r. (nr PCPR.4241.1.1.2019.WM) w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Starosty Lwóweckiego z dnia 13 marca 2019 r. (PCPR.4241.1763.2019 WM) przyznającej stronie dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości 5.000 zł do wymiany pieca ora kabiny prysznicowej. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Z powyższych uwag wynika, że Sąd oceniając kwestię przewlekłości bada przebieg prowadzonego postępowania pod kątem oceny, w szczególności: - czy prowadzone jest ono efektywnie, tj. czy organ podejmuje poszczególne czynności procesowe w uzasadnionym terminie i odstępie, czy są one przemyślane i zaplanowane; - czy kolejność podejmowanych czynności jest uzasadniona czynieniem istotnych dla sprawy ustaleń; - czy pomiędzy czynnościami procesowymi występuje zależność wynikająca z logiki postępowania, tzn. czy kolejne czynności są następstwem powzięcia przez organ w danym momencie wiedzy o zdarzeniach wymagających wyjaśnienia; - czy organ podejmuje czynności procesowe dające gwarancję ich skuteczności, tzn. czy nie popełnia nieuzasadnionych błędów przy ich podejmowaniu, czy dopełnia wymaganych formalności, w tym czy wyznacza terminy na dokonanie czynności przez stronę; - czy w działaniach organu nie ma przestojów spowodowanych jego wadliwym/opieszałym zachowaniem. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 35 k.p.a., określający terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, wskazuje w § 4 na przepisy szczególne, które mogą dla załatwienia sprawy określać inne terminy niż w mim ustanowione. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona 24 grudnia 2019 r. złożyła odwołanie od decyzji Starosty Lwóweckiego nr PCPR.4241.1.1.2019.WM z dnia 6 grudnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty Lwóweckiego z dnia 13 marca 2019 r. PCPR.4241.1763.2019 WM przyznającej stronie dofinansowanie ze środków PFRON w wysokości 5.000 zł do wymiany pieca oraz kabiny prysznicowej. Następnie 10 stycznia 2020 złożyła uzupełnienie odwołania. SKO pismem z dnia 3 lutego 2020 r. wezwał stronę o sprecyzowanie, w terminie 7 dni, co do trybu kontroli jakiej domaga się strona względem decyzji organu I instancji, tzn. wskazanie czy złożone przez stronę ww. pisma stanowią odwołanie czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Strona 14 lutego 2020 r. złożyła ponaglenie i wskazała, że z jej pisma jednoznacznie wynika, że strona dała pierwszeństwo postępowaniu mającemu na celu unieważnienie decyzji, a dopiero gdyby to nie było możliwe wniosła o postępowanie w trybie odwoławczym. SKO postanowieniem z dnia 24 lutego 2020 r. nr SKO/41/RN-1/2020 zawiesiło na wniosek strony postępowanie odwoławcze przed Kolegium. Sąd, wbrew zarzutom skargi, powyższe działania organu ocenia jako prawidłowe. SKO miało uzasadnione podstawy do wystąpienia do strony o doprecyzowanie charakteru i celu jej pism z 24 grudnia 2019 r. i 10 stycznia 2020 r. Działanie organu nie było natychmiastowe, jednak mając na uwadze obszerność i wielowątkowość postępowań zainicjowanych wnioskiem strony z marca 2017 r. - Sąd nie stwierdza, aby wezwanie z dnia 3 lutego 2020 r. nacechowane było przewlekłością. SKO dla nadania prawidłowego biegu złożonym pismom i w celu uniknięcia wadliwego rozpoznania intencji strony, zasadnie zwróciło się o doprecyzowanie woli strony. Dalej z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 11 marca 2020 r. (nr SKO/41/RN-2/2020) SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lwóweckiego z dnia 6 grudnia 2020 r., a strona wnioskiem z dnia 10 czerwca 2020 r. zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania. SKO postanowieniem z dnia 29 lipca 2020 r. podjęło zawieszone postępowanie (nr SKO/41/RN-3/2020) i decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. orzekło o utrzymaniu decyzji Starosty Lwóweckiego z 6 grudnia 2019 r. w mocy. W ocenie Sądu powyższy etap postępowania należy ocenić jako obarczony przewlekłością. Sąd po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz w świetle przebiegu postępowania ocenia, że organ w sposób nieuzasadniony zwlekał w okresie od 10 czerwca 2020 r. aż do dnia 29 lipca 2020 r. z podjęciem zawieszonego postępowania. Zaznaczenia wymaga, że organ w żaden sposób nie tłumaczy tak długiego czasu, jaki wystąpił po wniosku strony o podjęcie postępowania do wydania ww. postanowienia. Zwraca Sąd uwagę, że ustawodawca jako podstawowy termin na załatwienie merytoryczne sprawy przewidział czas 1 miesiąca, a wydłużenie terminu uwarunkowane jest stopnieniem skomplikowania sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby wystąpiły okoliczności uzasadniające ponad miesięczny okres na wydanie wyłącznie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Tak długą zwłokę w wydaniu postanowienia, należy ocenić jako rażącą. Nie stwierdza natomiast Sąd, aby dalsze postępowanie odwoławcze cechowało się przewlekłością. Organ po podjęciu zawieszonego postępowania, zakończył je decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r., a zatem postępowanie mieściło się w ustawowo przewidzianym terminie. Powyższe okoliczności, tj. nieuzasadniona zwłoka w podjęciu zwieszonego postępowania stanowią jednak, że postępowanie w sprawie organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie zawieszonego postępowania jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W związku z wydaniem w sprawie decyzji kończącej postępowanie, bezprzedmiotowym było orzekanie w kwestii nakazania organowi jej wydania. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej. W okolicznościach sprawy wobec faktu, że organ niezwłocznie po podjęciu postępowania zakończył postępowanie, przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.