I OSK 2027/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA. Joanna Skiba (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 64/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 4 grudnia 2020 r. nr SKO-4110/802/20 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddalono skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 64/21, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 4 grudnia 2020 r., nr SKO-4110/802/20 w przedmiocie zasiłku celowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Przyznana pomoc, pomimo że nie spełnia oczekiwań skarżącego, została przyznana w zakresie adekwatnym do potrzeb skarżącego, jak również wysokości środków finansowych posiadanych na ten cel przez organ pomocy społecznej. Sąd w pełni podzielił stanowisko organów, że piła spalinowa do cięcia drewna na opał nie jest niezbędną potrzebą bytową, w przeciwieństwie do samego opału, na zakup którego skarżący otrzymał pomoc na sezon grzewczy 2020/2021. Z tych względów przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 260 zł organ I instancji nie przekroczył granic luzu decyzyjnego wynikającego z treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z. 2020 poz. 1876, dalej "u.p.s."). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasad ochrony zaufania obywatela do państwa, b) art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasad równego traktowania i zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, gospodarczym i społecznym, c) art. 67 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady gwarantującej obywatelom pozostającym bez pracy nie z własnej woli i nie mających środków innych środków utrzymania prawa do zabezpieczenia społecznego, d) art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady gwarantującej obywatelom będącym osobami niepełnosprawnymi dostęp do pomocy w zabezpieczaniu egzystencji i przysposobieniu do pracy, e) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy u.p.s. przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wysokość zasiłku celowego przyznanego Skarżącemu była uzasadniona, pomimo iż rozmiar przyznanego świadczenia był nieadekwatny do uzasadnionych potrzeb Skarżącego i nie pozwalał na zaspokojenie wszystkich potrzeb związanych z jego codziennym funkcjonowaniem i niezbędnych do jego normalnej, godnej egzystencji, a umożliwiał jedynie pokrycie części niezbędnych w tamtym okresie potrzeb, f) art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zakup piły spalinowej do cięcia drewna na opał w świetle niepełnosprawności Skarżącego spowodowanej wypadkiem nie jest niezbędną potrzebą bytową, podczas gdy katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby, g) art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez uznanie, iż zasiłek celowy uzyskany przez Skarżącego zaspokoił jego niezbędne potrzeby bytowe, h) art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1-4 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy Skarżący jest osobą niewątpliwie wymagającą wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a zadaniem pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. tj.: a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. t.j. 2021 r. poz. 735 nr 1491) (zwaną dalej: k.p.a.) w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a.- poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na przekroczenie przez organy administracji publicznej granicy swobodnego uznania, c) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że organy administracji publicznej nie przekroczyły granicy swobodnego uznania, pomimo tego, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu i dowodu przedstawionego przez organy pomocy społecznej, które w jednoznaczny sposób odzwierciedlałyby jaka była sytuacja finansowa organu, ile wpłynęło podań o pomoc w formie zasiłków celowych w okresie wydawania decyzji, będącej przedmiotem skargi, jaką kwotą ośrodek dysponował w przedmiotowym miesiącu na pomoc w formie zasiłków celowych oraz w jakiej wysokości i komu w pierwszej kolejności pomoc ta została udzielona tak, aby w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wskazać i uzasadnić udzielenie Skarżącemu części wnioskowanej przez niego pomocy, odnosząc się jednocześnie do sytuacji rodzinnej i życiowej Skarżącego, d) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 2 czerwca 2021 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu nr SKO -4110/802/20 z dnia 4 kwietnia 2020 r. oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Kalisza nr MOPS-DPŚ.4112.4786.2020 z dnia 21 września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według przepisanych. W piśmie procesowym z 6 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego uzupełniła brak formalny skargi kasacyjnej i wniosła o jej rozpoznanie na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należy uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad niż wskazane w omawianym środku zaskarżenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Z kolei zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej podniesionych zostało szereg zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, przy czym ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kalisza o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 260 zł uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W ocenie skarżącego kasacyjnie okoliczności rozpoznawanej sprawy przemawiały zaś za przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej w wyższym zakresie. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jak wynika zatem z treści powołanego art. 39 ust. 1 u.p.s. ustawodawca użył w konstrukcji ww. przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w art. 3 ust. 3, że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Nie można przy tym pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1724/09, z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1740/11 oraz z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1033/20, te i inne przywoływane niżej orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA). Dodatkowo zauważyć trzeba, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Wynika to z art. 2 ust. 1 u.p.s., zawierającego definicję pomocy społecznej, w myśl której jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie zatem wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W tym kontekście należało ocenić niezbędność potrzeby objętej wnioskiem skarżącego, który domagał się przyznania pomocy finansowej na szereg potrzeb bytowych, w tym także na zakup piły spalinowej. Prawidłowo tym samym stwierdzono, że organy wydając decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego we wskazanej wysokości, nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego, bowiem wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonały po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Skoro środki finansowe, jakimi dysponują organ pomocy społecznej są ograniczone, a zatem zasadnym było przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości mniejszej, niż tego oczekiwał. Organy pomocy społecznej zobowiązane są bowiem, w ramach posiadanych środków finansowych, identyfikować najistotniejsze potrzeby wszystkich tych osób, które takiej pomocy wymagają, co w niniejszej sprawie organy administracji w wystarczający sposób wykazały. Nie można tym samym podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie o konieczności wskazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może tym samym sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, należało podzielić słuszny pogląd Sądu, iż brak jest przepisów, z których wynikałby obowiązek organu udowadniania kosztów związanych z jego działalnością. Organy prawidłowo zatem uznały, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował, że ustalone okoliczności uzasadniały przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia na dofinansowanie zakupu dwóch poduszek, obuwia zimowego, doładowania energii elektrycznej do licznika przedpłatowego, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki oraz napełnienie butli gazowej w kwocie 260 zł, jak również uzasadniały odmowę przyznania pomocy na zakup piły spalinowej. Z akt sprawy wynika także, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącego. Ustalono, że skarżący jest osobą samotną, utrzymującą się z zasiłku stałego w kwocie 645 zł miesięcznie, w 2018 r. został zaliczony od osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. OPS przyznał skarżącemu ww. decyzją a z 21 września 2021 r. pomoc na dofinansowanie do zakupu dwóch poduszek, obuwia zimowego, doładowania energii elektrycznej do licznika przedpłatowego, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki oraz napełnienie butli gazowej. Wcześniej została mu udzielona pomoc finansowa na zakup drewna opałowego na sezon grzewczy 2020/2021. Zatem skarżącemu udzielana jest systematycznie pomoc w ramach możliwości posiadanych przez organy pomocy społecznej. W ocenie Sądu roszczenia skarżącego wynikają z jego przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 2, art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz art. 11 p.p.s.a. Także zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada równości), art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( prawo do zabezpieczenia społecznego), art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada pomocy osobom niepełnosprawnym) nie można uznać za zasadne. Artykuł 2 Konstytucji RP nie stanowi samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, a jest zasadą konstytucyjną, z której wywodzone są wartości dla ukształtowania praw i obowiązków jednostki. Jest zatem podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa. W związku z tym może być stosowany przy wykładni zasad konstytucyjnych w zakresie praw socjalnych. Z kolei z artykułu 32 Konstytucji wynikają dwie istotne zasady: ust. 1 - Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (zasada równości) i ust. 2 - Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (zakaz dyskryminacji). W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: ust. 1. - Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, ust. 2. zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Jak już wyżej wskazano, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej wymagało wskazania dokładnych podstaw kasacyjnych, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego, podania postaci ich naruszenia oraz wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie kwestionowanych przepisów oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Tymczasem pełnomocnik skarżącego ograniczył się ogólnie do zarzutu naruszenia ww. artykułów Konstytucji, mimo że oba zawierają po dwa ustępy, a każdy z nich dotyczy innej sytuacji prawnej. Niesprecyzowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego uniemożliwia ocenę ich zasadności. Merytoryczne rozpoznanie ogólnikowo powołanych przepisów wymagałoby ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonania interpretacji podstaw zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taki zaś zabieg jest niedopuszczalny, gdyż Sąd II instancji nie może domniemywać intencji skarżącego. Nie jest też uprawniony do zastępowania stron i uzupełniania, czy korygowania za nie podstaw kasacyjnych. Dlatego też zarzut naruszenia tych artykułów należy uznać za bezzasadny. Natomiast art. 69 Konstytucji reguluje obowiązki władz publicznych w zakresie udzielania szczególnej pomocy osobom niepełnosprawnym, a zatem nie ustanawia expressis verbis prawa jednostki do zabezpieczenia społecznego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.