II OSK 1171/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący" sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Podkarpackiego i P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 138/21 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 grudnia 2020 r., nr I-III.7721.5.5.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 138/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę A.B. (strona, skarżąca) i uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 grudnia 2020 r., nr I-III.7721.5.5.2020 dotyczącą umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Sąd zasądził także od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że stronami postępowania przed organem pierwszej instancji byli wyłącznie inwestor oraz właściciele działki inwestycyjnej. W takiej sytuacji przyznanie interesu prawnego tylko tym podmiotom i jednocześnie pozbawienie prawa do udziału w postępowaniu właścicielom najbliżej położonych działek w znaczny sposób ogranicza możliwość kontroli takiej decyzji. W postępowaniu dotyczącym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego Sąd nie dokonuje oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, a niewątpliwie może ona wpływać na ocenę interesu prawnego danych osób, poprzez ustalenia dotyczące przyjętego zasięgu oddziaływania inwestycji czy kwalifikacji przedsięwzięcia. I choć organ odwoławczy stara się w tym przypadku dokonywać własnych ustaleń w tym zakresie to jednak nie dają one gwarancji prawidłowego rozważenia interesu. Dlatego też postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.). Wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i to w sytuacji gdy obszar oddziaływania tej stacji organ określa wyłącznie na podstawie danych przedłożonych przez inwestora, należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając drogę do obrony interesu prawnego w tym ze strony zagrożeń płynących z faktu wpływu promieniowania na środowisko, życie i zdrowie ludzkie (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3964/19 ). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego pomimo, że ww. decyzja nie naruszała wskazanych przez Sąd przepisów art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało uznaniem, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem organ drugiej instancji zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę, - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Wojewoda Podkarpacki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną wniosła również P. spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - art 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 poz. 1333 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego pomimo, że ww. decyzja nie naruszała wskazanych przez Sąd przepisów, ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało uznaniem, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem organ drugiej instancji zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu architektoniczno - budowalnego i wydaniu pozwolenia na budowę; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p. o p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). zwanej dalej "k.p.a.", poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i błędnie ustaliły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście ustalenia stron postępowania, podczas gdy postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z tymi przepisami, a organy prawidłowo ustaliły i wnikliwie uzasadniły wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu oraz związany z nim krąg stron postępowania; - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, co przejawia się brakiem wskazania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, na podstawie których poczynił odmienne od organów obydwu instancji ustalenia co do zasięgu obszaru pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej 10 W/m2 oraz jakie konkretne inne ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich powoduje inwestycja Spółki i z jakich konkretnie przepisów odrębnych one wynikają, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy niepodważonego przez sąd pierwszej instancji wynika, że obszar ten nie wykracza poza działkę ewidencyjną nr [...], na której zrealizowana jest przedmiotowa inwestycja i nie będzie zlokalizowany nad działkami sąsiednimi, w tym działką o numerze ewidencyjnym [...]; - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. o p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p. o p.p.s.a poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Podkarpacki rozstrzygając sprawę nie uchybił przepisom prawa procesowego, a sąd ją uchylił opierając się na przesłankach z przepisów prawa nie wynikających co przejawia się brakiem wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku przyczyn dlaczego zdaniem Sądu skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że obszar pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej 10 W/m2 nie wykracza poza granicę działki ewidencyjnej [...], [...], gm. Ł., woj. podkarpackie, na której zrealizowana jest inwestycja i nie będzie zlokalizowany nad działkami sąsiednimi w tym nad działką nr [...] należącą do skarżącej nawet potencjalnie przy dokonaniu zmian przez inwestora mocy nadawczej anteny, zmiany kąta nachylenia anteny, - art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem treści dowodów znajdujących się w aktach sprawy i na podstawie twierdzeń, które nie mają oparcia w dowodach znajdujących się w tych aktach; - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy nie posiadała ona interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), zwane dalej "Rozporządzeniem" czy wynikającego z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.) ani z jakichkolwiek innych przepisów odrębnych (Sąd I instancji jakiegokolwiek przepisu w tym względzie nie wskazał). Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki P., Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wniosło o jej nieuwzględnienie przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skarg kasacyjnych. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty przedstawione i szeroko rozbudowane w dwóch odrębnych skargach kasacyjnych sprowadzają się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu, który uchylając umarzającą decyzję Wojewody Podkarpackiego uznał, że "(...) wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i to w sytuacji gdy obszar oddziaływania tej stacji organ określa się wyłącznie na podstawie danych przedłożonych przez inwestora, należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając drogę do obrony interesu prawnego poprzez ustalenia dotyczące przyjętego zasięgu oddziaływania inwestycji czy kwalifikacji przedsięwzięcia". Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 p.b. obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. może wynikać z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi przy tym jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 686/22). Wojewoda Podkarpacki rozpoznając (między innymi) odwołanie skarżącej od powyższej decyzji Starosty uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie ponieważ nie zostało wniesione przez stronę postępowania przed organem pierwszej instancji, ale wpłynęło w terminie otwartym dla pozostałych stron postępowania. Tym samym Wojewoda Podkarpacki decyzją z 31 grudnia 2020 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ zobowiązał inwestora do dokonania modyfikacji w dokumentacji projektowej, a następnie, w oparciu o poprawioną dokumentację projektową odniesioną do uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 2019 r., dokonał zbadania odległości projektowanej stacji bazowej od granicy działki skarżącej oraz weryfikacji zasięgu występowania obszarów pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości. Z ustaleń wynika, że działka nr [...] należąca do skarżącej A.B. położona jest na północ od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią graniczy. Anteny sektorowe skierowane są w stronę północno-zachodnią (azymut 320º), ale sumaryczny obszar występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego nie obejmuje tej działki. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ok 2 m od granicy działki nr [...] i w ocenie organu odwoławczego nie ogranicza w żaden sposób potencjalnej zabudowy działki nr [...], w konsekwencji uznając, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że przy realizacji inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne staje się zweryfikowanie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakresu oddziaływania inwestycji na tą nieruchomość w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania inwestycji, co świadczy o potrzebie udziału właściciela tej nieruchomości w postępowaniu i determinuje status strony tego postępowania. Dlatego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi co najmniej potencjalny wpływ planowanej inwestycji na działkę sąsiednią, a posadowienie wieży o łącznej wysokości 49,45 m n.p.t. z 11 antenami nie pozostaje bez wpływu na najbliższe otoczenie, co organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić. Dlatego wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia powyższego przepisu może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. Zaś regulacja art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 133 p.p.s.a. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zaistniał. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I FPS 8/09, np. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 344/23, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 792/21, z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 457/23 i inne). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie zarzucają Sądowi Wojewódzkiemu błędne przyjęcie stanu faktycznego. Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska skarżącego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.