II GSK 2223/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1138/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz J. B. 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1138/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] lipca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. - wymierzył J. B. karę pieniężną w kwocie 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 2 maja 2020 r., tj. poddania się obowiązkowej kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 2 maja 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że ustalenia poczynił na podstawie notatki urzędowej funkcjonariuszy Policji z [...] maja 2020 r. Podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., dalej ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.) oraz w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. Organ podniósł, że orzeczona kara, we wskazanej w decyzji wysokości, jest adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie decyzji organ odstąpił od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej, orzekając w miejsce kary pieniężnej w wysokości 5000 zł karę pieniężną w wysokości 2000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną wziął pod uwagę przesłanki, o których mowa w art. 189d k.p.a. Uwzględnił wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony zdrowia lub życia zważywszy, iż został naruszony obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny, w sytuacji narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19), niedopełnienie takiego obowiązku po raz pierwszy, dobrowolne zobowiązanie się odwołującej do przestrzegania prawa, a także warunki osobiste, w tym finansowe strony. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd I instancji wskazał, że zobowiązany był ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie działanie organów inspekcji sanitarnej było zgodne z wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) zasadą legalności, tj. działania na podstawie wyraźnej podstawy prawnej i zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która przejawia się w obowiązku działania organu zgodnego z całym porządkiem prawnym. Zdaniem Sądu, rozporządzenie z dnia 2 maja 2020 r., stanowiące podstawę do zdekodowania normy nakazującej obywatelowi poddanie się kwarantannie po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej, zostało wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, wprowadzenie w drodze rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie stanowi wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. wskazanie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego". Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. Nie spełnia więc ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. W konkluzji Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy inspekcji sanitarnej uwzględnią, stosownie do postanowień art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), przedstawioną ocenę prawną sprawy i rozważą, czy w sytuacji, gdy brak jest konstytucyjności wyżej wskazanych regulacji prawnych, nie powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w niniejszym postępowaniu należy jedynie uchylić decyzje obu instancji bez umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o wydanie w trybie art. 179a p.p.s.a. przez Sąd I instancji orzeczenia w przedmiocie uchylenia wydanego wyroku, a następnie wydanie wyroku w przedmiocie uchylenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz umorzenia postępowania. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przejawia się bowiem w tym, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich w inny sposób korygować. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została bowiem oparta wyłącznie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Brzmienie powołanego przepisu oraz regulacji, do których przepis ten odsyła, wskazuje, że art. 145 § 1 i 3 p.p.s.a. określa rodzaje wyroków uwzględniających skargę. Z tego względu, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w orzecznictwie zasadnie przepisom tym przypisuje się charakter "wynikowy", a tego rodzaju przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Warunkiem zastosowania przepisów wynikowych jest bowiem spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenie tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytknięciem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I FSK 2053/11, LEX nr 1366245, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, LEX nr 1125504). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała powyższego przepisu wynikowego z jakimkolwiek innym przepisem prawa. Nie wskazano, z naruszeniem jakich to przepisów Sąd I instancji wadliwie nie stwierdził podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego i w konsekwencji wadliwie nie zastosował art. 145 § 3 p.p.s.a. Ze względu na powołaną na wstępie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych oznacza konieczność jednoznacznego wskazania przepisów, które - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś domniemywać motywów zaskarżenia wyroku ani uściślać podstaw kasacyjnych. Nie mógł zatem osiągnąć zamierzonego skutku, samoistnie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).