II OSK 356/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/20 w sprawie ze skargi K. J. i Ł. J. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/20 oddalił skargę K. J. i Ł. J. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Ł. J., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: a. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. i 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji i błędne oddalenie skargi wskutek błędnego niedostrzeżenia, że doprowadzenie tarasu do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, a skutkiem tego - utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę tarasu; b. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. i 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji i błędne oddalenie skargi wskutek błędnego niedostrzeżenia, że pomiar odległości tarasu od granicy działki prowadzony był przez organ powiatowy do ogrodzenia, nie zaś do granicy geodezyjnej odbiegającej od miejsca położenia ogrodzenia, a skutkiem tego nieprawidłowe ustalenie odległości tarasu od granicy działki; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: a. naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że lekkie ścianki plastikowe, którymi skarżąca i jej mąż obudowali taras, stanowią stałe ściany z wbudowanymi oknami; b. naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego będące skutkiem opisanych w pkt. 1 naruszeń przepisów postępowania - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie rozbiórki pomimo braku przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej - według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyniku złożonej przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3042/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2565/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Mając to na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotne jest również, że stosownie do art. 190 zd. 2 p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, a wnoszący skargę kasacyjną nie może kwestionować prawidłowości tego rozstrzygnięcia, opierając skargę na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3042/17 zostało przesądzone, że w sprawie ma zastosowanie tryb unormowany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. NSA w ww. wyroku podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2565/16 wytyczne dotyczące ewentualnej legalizacji spornych robót budowlanych nie zostały poprzedzone właściwą analizą okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych w kontrolowanych decyzjach. NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki nie zweryfikował ustaleń faktycznych, istotnych dla oceny zachowania wymagań wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ocena stanowiska organu odwoławczego, który potwierdził ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujące na to, że dokonana samowola budowlana narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie powstałej części budynku do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wskazuje na to, aby w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności warunkujące zastosowanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokonał prawidłowej kontroli decyzji organów, uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w ww. wyroku NSA. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że istniejący obecnie taras zlokalizowany na działce nr ewid. A położony jest w odległości 2,5 m od działki nr ewid. B. Podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut błędnego pomiaru odległości tarasu od granicy działki nie został przez skarżącą w żaden sposób udokumentowany, a z akt sprawy nie wynika, żeby pomiar był nieprawidłowo przeprowadzony. Tym samym, usytuowanie ściany tarasu, w której znajdują się okna, w odległości 2,5 m od granicy działki nr B narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stosownie bowiem do ww. przepisu, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że taras został obudowany lekkimi plastikowymi ściankami, które nie stanowią ani stałej ściany, ani też nie posiadają wstawionych okien. Na dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wyraźnie widać ścianę z otworami okiennymi. Ponadto, fakt samowoli budowlanej i tego, że roboty budowlane nie były objęte zgłoszeniem z dnia [...] września 2011 r. został przesądzony na skutek wydania omawianego wyżej wyroku NSA. W wyroku tym NSA przesądził również, że brak było podstaw do zastosowania regulacji zawartej w art. 9 ust. 1–4 Prawa budowlanego, nie wystąpiły bowiem okoliczności warunkujące zastosowanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wskazać należy, że warunkiem koniecznym legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest zgodność budowy z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie organy odniosły się do kwestii możliwości legalizacji obiektu budowlanego, uznając, że sporny obiekt – usytuowany ścianą zewnętrzną z otworami okiennymi od strony sąsiedniej działki nr B w odległości 2,50 m – narusza wymogi § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wykonania robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodności z prawem, tj. usytuowania zabudowanego tarasu z otworami okiennymi w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej wiązałoby się z jego rozbiórką. Sąd I instancji zasadnie uznał stanowisko organów za prawidłowe, szczegółowo analizując kwestię możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dostosowanie odległości obiektu do wymaganej przez § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych byłoby równoznaczne nie tylko z przesunięciem spornej ściany w celu oddalenia jej od granicy działki, ale również z rozbiórką i wykonaniem nowego zadaszenia, jak i rozbiórką fragmentu istniejącego fundamentu tarasu. Nawet, gdyby ściana pozbawiona została otworów okiennych, odległość ta nadal byłaby mniejsza od wymaganej przez § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i trzeba byłoby wykonać powyższe czynności rozbiórkowe. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać ustalenia organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.