I SA/Bd 222/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. K.-K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od grudnia 2020 r. do stycznia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję Skarżąca wnioskiem z dnia [...]. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za grudzień 2020r. i styczeń 2021r. Wskazała w nim, że na dzień [...] prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 8559B. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur pomostowych za okres od [...]. do [...]. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu § 10 ust. 1 i § 11 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152 – dalej zwane "rozporządzeniem"). Dalej organ wskazał, że we wniosku skarżąca wskazała, że na dzień [...]. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 8559B, jednakże kod ten został przez nią zmieniony w CEIDG dopiero w dniu [...]. KOD PKD przeważającej działalności w rejestrach REGON i CEIDG jest sprawdzany natomiast na dzień [...]. Jeśli zatem kod PKD przeważającej działalności jest zmieniony na uprawniający do uzyskania pomocy po tym terminie, to brak podstaw prawnych do uznania, że spełniony został warunek prowadzenia przez płatnika działalności z określonym kodem PKD. Pod uwagę mogą być brane tylko zmiany zgłoszone nie później niż do [...]. W konsekwencji organ uznał, że skarżącej nie przysługuje zwolnienie W skardze do Sądu strona podniosła, że od [...]. ma zawieszoną działalność w firmie [...]. Z tej firmy nie uzyskuje żadnego dochodu. Jej jedynym źródłem dochodu jest spółka cywilna - [...] "A. " ul. [...] w B. o PKD 8559.B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Ponadto organ wskazał, że wobec treści wniosku złożonego przez skarżącą, nie był zobowiązany ani uprawniony do ustalania rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę cywilną. Wspólnicy spółki cywilnej i spółka cywilna są na gruncie ubezpieczeń społecznych odrębnymi podmiotami, wobec czego przesłanki uzyskania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek są oceniane tylko w odniesieniu do tego podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o przyznanie takiego zwolnienia. Mając zatem na względzie, że podmiotem składającym wniosek z dnia [...]. nie była spółka cywilna, ale skarżąca, jako przedsiębiorca będący wspólnikiem tej spółki - we wniosku podany został bowiem numer NIP, REGON oraz nazwa indywidualnej działalności gospodarczej skarżącej (CODE ), rozpoznając ten wniosek organ analizował wyłącznie sytuację skarżącej jako przedsiębiorcy, nie zaś sytuację spółki cywilnej, której wspólnikiem jest skarżąca. W konsekwencji, dla rozstrzygnięcia sprawy istotny był rodzaj przeważającej działalności gospodarczej skarżącej, natomiast bez znaczenia pozostawał rodzaj działalności wykonywanej przez spółkę cywilną. Okoliczność ta podlegałaby badaniu wyłącznie wówczas, gdyby wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne złożyła spółka cywilna. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. W związku z powyższym, fakt, że przeważającym rodzajem działalności gospodarczej spółki cywilnej, której wspólnikiem jest skarżąca, jest działalność oznaczona kodem PKD 85.59.B, nie uzasadnia przyznania skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. W okolicznościach faktycznych sprawy warunkiem pozytywnego uwzględnienia wniosku skarżącej jest bowiem prowadzenie działalności uprawniającej do zwolnienia przez samą skarżącą. Ostatecznie organ stwierdził, że działalność oznaczona wg PKD kodem 85.59.B zgłoszona została przez skarżącą w rejestrze REGON jako działalność przeważająca dopiero w dniu [...] r. W tej dacie skarżąca złożyła bowiem stosowny wniosek o zmianę wpisu w CEIDG, skutkujący, z mocy powołanych wyżej przepisów, równoczesną zmianą wpisu w rejestrze REGON. Wobec tego, skoro zmiana przeważającego rodzaju działalności w rejestrze REGON nastąpiła dopiero w dniu [...] r., a w okresie wcześniejszym, w tym na dzień [...] r., jako działalność przeważająca w rejestrze tym widniała działalność z kodem 47.91.Z, która, zgodnie z §10 ust. 1 Rozporządzenia CO\/ID-19, nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, brak jest zdaniem organu podstaw do przyjęcia, że warunek uzyskania takiego zwolnienia został przez skarżącą spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...]. odmawiająca skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne za grudzień 2020r. i styczeń 2021r. Odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego zwolnienia organ wskazał, że we wniosku skarżąca wskazała, że na dzień [...]. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 85.59.B, jednakże kod ten został przez nią zmieniony w CEIDG dopiero w dniu [...]. Skarżąca w skardze z kolei wskazała, że od [...]. ma zawieszoną działalność w firmie [...], a jej jedynym źródłem dochodu jest spółka cywilna - [...] "[...]" ul. [...] w B. o PKD 85.59.B. Podstawowym przepisem regulującym sporne zagadnienie jest § 10 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, iż zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. albo za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] r. Ponadto, w myśl § 10 ust. 2 rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] r. Literalna wykładnia cytowanych przepisów istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień [...]. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] r. Nie mniej, w ocenie składu orzekającego, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty, wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zakładającego wprowadzenie powyższych przepisów, wynika m.in., że w związku z dynamiczną sytuacją epidemiczną i wprowadzeniem kolejnych zasad bezpieczeństwa, które mają zapobiegać rozprzestrzenianiu się COVID-19, ograniczone zostało funkcjonowanie niektórych gałęzi gospodarki. Obostrzeniami zostały objęte branże, których działalność może sprzyjać rozprzestrzenianiu się pandemii COVID-19 w wyniku zwiększonej mobilności społeczeństwa i liczby kontaktów społecznych, w tym branża gastronomiczna, fitness, targowa, estradowa, filmowa, rozrywkowa i rekreacyjna, fotograficzna i fizjoterapeutyczna. Większość z nich nadal odczuwa negatywne skutki wywołane ograniczeniami na początku pandemii w marcu-kwietniu 2020 r., a obecnie muszą sprostać kolejnym wyzwaniom wywołanym walką z COVID-19. Ograniczenie funkcjonowania przedsiębiorstw może przełożyć się na istotny spadek przychodów i utratę płynności finansowej, a w konsekwencji zagrozić dalszemu ich funkcjonowaniu, w tym ryzyko likwidacji miejsc pracy. Środki zapobiegawcze podejmowane w celu zahamowania rozprzestrzeniania się COVID-19 wpłynęły ponadto na zmianę zachowania konsumentów, powodując dodatkowy spadek obrotów firm i związane z tym konsekwencje, w tym problemy z płynnością finansową oraz wywiązywaniem się ze zobowiązań publicznoprawnych. Wiele rozwiązań mających na celu wsparcie najbardziej poszkodowanych firm, zwłaszcza branży turystycznej, zostało już wdrożonych. Istnieje pilna potrzeba udzielenia dalszego wsparcia dla form działalności gospodarczej, najbardziej dotkniętych obostrzeniami nakładanymi w związku z COVID-19. Celem projektu jest udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi skutkującymi spadkiem frekwencji np. na targowiskach. Wprowadzenie dalszych, szczególnych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy. Wobec powyższego, skoro założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy, to sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to nie dane statystyczne zawarte w CEiIDG, ale ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień [...]. powinny determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów można sobie wyobrazić wcale nierzadkie sytuacje, w których tak jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, nieaktualne dane w rejestrze REGON skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo, że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 10 ust. 1 rozporządzenia, mimo, iż faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia go do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Obie sytuacje z perspektywy założeń i celów ustawy o COVID należy ocenić negatywnie. Ponownie zatem należy stwierdzić, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu, w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...]., ale także, jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w tym dniu. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo, iż na dzień [...]. przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze REGON, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie § 10 ust. 1 rozporządzenia. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. W rezultacie, opierając odmowę zwolnienia z opłacania składek wyłącznie w oparciu o zapis uwidoczniony w rejestrze REGON, organ dokonał błędnej wykładni § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. W sprawie naruszone zostały również zasady postępowania administracyjnego. Organ ustalił bowiem, że na dzień [...]. zgłoszony przez skarżącą kod przeważającej działalności PKD 47.91.Z, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za grudzień 2020r. i styczeń 2021r. Jak wynika jednak z treści skargi, skarżąca na dzień [...]. prowadziła działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...] "[...]", z rodzajem przeważającej działalności oznaczonej kodem PKD 85.59.B., a więc kodem uprawniającym do zwolnienia, stosownie do regulacji § 10 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast działalność w ramach firmy [...] została zawieszona od [...]. Organ w ogóle nie odniósł się do powyższych okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej "k.p.a"). Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą oraz okoliczności, czy skarżąca na dzień [...]. prowadziła działalność gospodarczą wyłącznie w formie spółki cywilnej [...] "[...]". Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisów § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, były istotne, z perspektywy możliwości udzielenia zwolnienia z opłacania składek ZUS. Przeszkodą do rozpoznania wniosku skarżącej w podanym zakresie, nie powinno być jego nieprecyzyjne bądź błędne wypełnienie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei, w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizowanie powyższych zasad jest tym bardziej konieczne, w sytuacji wdrażania nowych, uzasadnionych stanem pandemii przepisów oraz ich częstych zmian. W rezultacie stwierdzić należy, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy skarżąca faktycznie na dzień [...]. wykonywała jako przeważającą, bądź jako wyłączną, działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod kodem PKD 85.59.B, który to kod uprawnia do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Sąd oczywiście dostrzega, że realizacja przez ZUS zadań wynikających z ustawy o Covid, nakłada na organ dodatkowe obowiązki. Jednak przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w podanym zakresie jest niezbędne i konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie wymaga ono przeprowadzenia skomplikowanych i pracochłonnych czynności dowodowych. Wskazać również należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając tego przyczyny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W rezultacie, ZUS po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. s. H. Adamczewska-Wasilewicz s. J. Szulc s. T. Wójcik