II SAB/Po 65/20

Dnia 30 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi B. D. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowolnej budowy obiektu budowlanego oddala skargę. B. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z [...] czerwca 2020 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie samowolne budowy obiektu budowlanego przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) . Skarżąca wniosła o - uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania PNB w [...] przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w [...] w trybie autokontroli; - stwierdzenie, że PINB w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, - stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...] - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od PINB w [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a.") , - zasądzenie od PINB w [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł . W motywach skargi wskazano, że postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. PINB zawiesił z urzędu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. ( z uwagi na śmierć strony postępowania). W dniu [...] czerwca 2019 r., Sąd Rejonowy w [...] wydał postanowienie sygn. akt I Ns [...]. którym ustalił spadkobierców (strony postępowania), niemniej dopiero po złożeniu żądania podjęcia postępowania, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. organ podjął postępowanie i zamiast sprawę załatwić bez zbędnej zwłoki wyznaczył po kolejny termin załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2020 r. Zdaniem strony skarżącej, skoro strona zobowiązana do wykonania czynności nałożonych postanowieniem znak: [...] z dnia [...] października 2018 r. ich nie wykonała, to PINB w [...] powinien wydać bez zbędnej zwłoki decyzję na rozbiórkę (art. 48 ust. 1 prawa budowlanego). Dalej zauważono, że sprawa nie została załatwiona w terminie wskazanym przez organ tj. do dnia [...] kwietnia 2020 r., ani też w terminie miesięcznym po "odwieszeniu terminów" przez ustawodawcę tj. do [...] czerwca 2020 r. Odnosząc się do wniosku o przyznanie od PINB w [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wskazano, iż przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności lub przewlekłości. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma ona charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Skarżąca podniosła, iż doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Budynek stanowiący samowolę budowlaną cały czas jest użytkowany. Następcy prawni sprawcy samowoli budowlanej pobierają pożytki z wynajmu mieszkań, a współwłaściciele (w tym skarżąca) są w istocie bezradni wobec zamierzonej inercji organów nadzoru budowlanego (sprawa trwa już ponad 13 lat - od [...] czerwca 2007 r.). Skarżąca od czasu powstania samowoli budowlanej ma ograniczone możliwości w parkowaniu, a wynajmujący mieszkania bywają bardzo uciążliwi. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie postępowania legalizacyjnego dot. samowolnej przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny na nieruchomości w [...], przy [...] (działka nr [...]), dokonanej przez H. S., postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] zobowiązał następców prawnych ww. inwestora do usunięcia stwierdzonych naruszeń w przedłożonym projekcie budowlanym. Zobowiązano dostosować projekt architektoniczno- budowlany do wymogów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.) i dostarczenia 4 egzemplarzy kompletnej dokumentacji. W dniu [...] marca 2020 r. w PINB J. S. złożyła 4 egzemplarze dokumentacji budowlanej w odpowiedzi na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] października 2018 r. PINB w [...] sprawdził przedstawione dokumenty i stwierdził braki. Wezwaniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] PINB zobowiązał projektanta do uzupełnienia dostarczonej dokumentacji technicznej - projektu budowlanego. Jednocześnie, mając powyższe na uwadze pismem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] zawiadomiono strony postępowania o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Dalej wskazano, iż zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. PINB poinformował strony postępowania, iż w przedmiotowej sprawie bieg terminów procesowych uległ zawieszeniu na okres do zakończenia stanu epidemii (zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.)). Następnie, w związku z pismem C. S. z dnia [...] maja 2020 r. (wpływ do PINB dnia [...] maja 2020 r.) w sprawie przekazania przez PINB 3 egz. dokumentacji projektowej celem jej uzupełnienia, Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał pełnomocnikowi inwestora 3 egz. złożonej dokumentacji, zobowiązując do jej uzupełnienia w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Dnia [...] czerwca 2020 r. projektant C. S. przekazał 3 egz. Dokumentacji projektowej. PINB w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a następnie w dniu [...] lipca 2020 r. wydał decyzję merytoryczną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Celem kontroli sądowej w przedmiotowej jest ustalenie, czy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie przebudowy budynku gospodarczego na działce [...] przy ul. [...] w [...] (nr [...]). Zauważyć należy, iż jest to kolejna tego typu skarga wniesiona przez B. D. do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu w toku tego postępowania administracyjnego. Ostatnim wydanym orzeczeniem w tym przedmiocie był wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z [...] lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Po 31/19, wydany po rozpoznaniu skargi z dnia [...] marca 2019 r, którym stwierdzono, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie od [...] marca 2019 roku do [...] marca 2019 roku. Powyższy wyrok determinuje, przedział czasowy procesowania sprawy przez PINB, który podlega kontroli w przedmiotowym postępowaniu. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ww. wyroku z [...] lipca 2019r Sąd uznał, iż przewlekłość w postępowaniu organu ustała w dniu [...] marca 2019 r., albowiem po powzięciu informacji w dniu [...] marca 2019 r. o śmierci strony J. D., organ wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji o śmierci wskazanej strony do Urzędu Stanu Cywilnego w [...]. W dniu [...] marca 2019 r. PINB uzyskał potwierdzenie informacji o śmierci J. D.. Wobec tego organ pismem z dnia [...] marca 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy wydano dotychczas postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej (bądź sporządzono akt poświadczenia dziedziczenia), a jeżeli nie, to czy toczy się przed sądem postępowanie w tej sprawie. W tym samym dniu PINB wydał również postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego z powodu śmierci strony J. D.. W aktualnie rozpoznanej skardze B. D. zarzuca przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w okresie od zawieszeniu postępowania do wniesieni skargi tj. [...] czerwca 2020 r. Jak zauważono we wcześniejszych wyroku z [...] lipca 2019 r. definicja przewlekłego prowadzenia postępowania zawarta jest aktualnie w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: "K.p.a."). Zgodnie z tym przepisem przewlekłość zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ta ogólna definicja odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. też uchwałę NSA z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 – dostępna na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pojecie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów, a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Oceny czy doszło w kontrolowanej sprawie do przewlekłości postępowania nie można dokonywać w oderwaniu od przepisów art. 35 K.p.a. w którym określono terminy załatwiania spawy administracyjnych. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki ( § 1 ). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( § 3). Z tym, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu ( § 5). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego nie okazał się zasadny. Kontrolowany w niniejszej sprawie sposób prowadzenia postępowania obejmuj okres po [...] marca 2019 r. Jak wskazano wyżej w wyroku z 3 lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Po 31/19 stwierdzono, iż PINB nie pozowała w bezczynnością po dacie [...] marca 2019 r. z uwagi na czynności podejmowane w związku z uzyskaniem informacji o śmierci jednej ze stron postępowania i zawieszeniem postępowania z tej przyczyny. Jak wynika za akt sprawy PINB w momencie zawieszenia postępowania w dniu [...] marca 2019 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy wydano dotychczas postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęła informacja z ww. Sądu, iż postępowanie takie nie było prowadzone. Organ podjął zawieszone postępowanie w dniu [...] marca 2020 r. niebawem po uzyskaniu od skarżącej informacji o ustaniu przyczyny zawieszenie postępowania. Zauważyć trzeba, iż organ do dnia wpłynięcia żądania podjęcia postępowania, nie posiadał wiedzy o zakończeniu w dniu [...] czerwca 2019r. postępowania spadkowego po zmarłej J. D.. Informację uzyskał od strony, która posiadała status strony w postępowaniu spadkowym ( PINB takiego statusu nie posiadał) – B. D., która jednocześnie zarzuca przewlekłość PINB w tym zakresie. W ocenie Sądu nieuzasadnione są zatem zarzuty B. D. dotyczące braku podejmowania przez organ działań mających na celu ustalenie, czy przyczyna zawieszenia ustąpiła, skoro sama posiadała stosowne informacje umożliwiające podjęcie postępowania i przedłożyła je organowi dopiero w lutym 2020 r. Odnosząc się do dalszych czynności organu dokonywanych po podjęciu zawieszonego postępowania tj. po [...] marca 2020 zauważyć należy, iż zgodnie z przywołanym także w odpowiedzi na skargę przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; w skrócie "ustawa COVID-19") – dodanym z dniem [...] marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu choroby zakaźnej zwanej COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ( art. 15zzs ust. 11). Przywołany art. 15zzs ustawy COVID1-9 został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875; ), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło [...] maja 2020 r.), czyli od [...] maja 2020 r. Z powyższego wynika, iż za ww. okres tj. od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania . Odnoszą się do okresu między [...] maja 2020 r. a datą wniesienia skargi ( [...] czerwca 2020 r.) zauważyć należy, iż organ podejmował wówczas czynności konieczne z załatwieniem sprawy. Pismem z [...] maja 2020 r. PINB wezwał następców prawnych inwestora H. S. do wykonania, w terminie 7 dni wezwania z [...] marca 2020 r., do uzupełnienia złożonej w dniu [...] marca 2020 r. dokumentacji technicznej, przesyłając stronie z 3 egzemplarze złożonej dokumentacji budowlanej. W dniach 12 i [...] czerwca 2020 r. uzupełniona dokumentacja wpłynęła do organu. W ocenie Sądu intensywność i charakter podejmowanych przez PINB czynności w toku postępowania po jego podjęciu, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oraz z uwzględnieniem okresów oczekiwania na uzupełnienie przez strony postępowania stosownej dokumentacji, nie pozwalają na stwierdzenie, iż organ na dzień wniesienia skargi dopuścił się przewlekłości postępowania. Działań tych nie cechowała pozorność jak i długie okresy stagnacji, Sąd miał też na uwadze, iż organ niebawem po wniesieniu skargi – [...] lipca 2020 r. wydała decyzję merytoryczną w sprawie W tym stanie sprawy Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o przepis art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.