II SA/Ke 342/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G.B. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 stycznia 2021 r. [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2020 r. znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych obrębu K. gmina B., na podstawie protokołu dziedziczenia z dnia 29 sierpnia 2013 r., Rep A nr [...] i aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 sierpnia 2013 r., Rep. A nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji był wniosek G. B. z dnia 25 listopada 2020 r. o aktualizację stanu prawnego nieruchomości położonej w K. 9 gmina B. ujawnionej w rejestrze gruntów w związku z treścią protokołu dziedziczenia stanowiącego integralną część aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 sierpnia 2013 r., Rep. A nr [...]. Zdaniem wnioskodawcy z protokołu dziedziczenia wynika, że spadek zgodnie z oświadczeniami spadkobierców stanowi nieruchomość objęta aktem własności ziemi z dnia 20 grudnia 1973 r. nr [...], który - według wnioskodawcy - odpowiada obecnie nieruchomości położonej w K. oznaczonej nr [...] Organ drugiej instancji wskazał, że z dołączonego do wniosku pisma notariusza z dnia 28 października 2020 r. wynika, że w trakcie sporządzania protokołu dziedziczenia notariusz nie bada, ani nie ustala, co wchodzi w skład spadku, a w szczególności nie ustala jakie nieruchomości są objęte dziedziczeniem i nie zgłasza wniosków do sądu prowadzącego księgi wieczyste o ujawnienie spadkobierców w dziale drugim jako właścicieli nieruchomości. Organ drugiej instancji przywołał treść art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 - zwanej dalej “p.g.i.k.") oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem", i wskazał, że osobami legitymowanymi do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków są właściciele nieruchomości, władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania, a w przypadku gruntów Skarbu Państwa także podmioty, które władają lub gospodarują tymi nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego, G. B. nie jest żadną z osób wymienionych w powołanych przepisach uprawnioną do złożenia wniosku w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości położonej w K. 9 gm. B.. Dalej organ drugiej instancji podniósł, że z notatki służbowej sporządzonej przez organ ewidencyjny w dniu 9 grudnia 2020 r. wynika, iż akt poświadczenia dziedziczenia dotyczy nabycia spadku po W. K. s. W. , na podstawie którego wnioskodawca nie nabył spadku. Akt ten nie obejmuje działki nr [...] położonej w K. 9, której wnioskodawca jest właścicielem. Nadto, wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego, że jest spadkobiercą zmarłego, a nieruchomość położona w K. oznaczona nr [...] stanowi integralną całość. Organ drugiej instancji dodał, że opisany przez wnioskodawcę dokument wydany przez organ ewidencyjny na potrzeby postępowania skarbowego nie jest dokumentem stanowiącym podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że żądanie zawarte we wniosku złożone zostało przez osobę nie będącą stroną w sprawie, co z mocy art. 61a §1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu odwoławczego wniósł G. B., zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) błędną interpretację wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2020 r., przez przyjęcie, że dotyczy on aktualizacji danych ewidencyjnych nieruchomości położonej w K. nr [...] na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia, podczas gdy wnioskodawca żądał aktualizacji stanu prawnego w rejestrze gruntów tej nieruchomości "w związku z ujawnieniem w nim innego dokumentu własności do niej lub jej części a co nastąpiło w oparciu m.in. o powołane dokumenty"; 2) błędne przyjęcie, że wskazując jako kluczowy dowód dokument sporządzony przez organ ewidencyjny w 2013 r. na potrzeby postępowania skarbowego skarżący stwierdza, że nieruchomość położona w K. oznaczona jest nr [...] i 9, w sytuacji gdy są to numery porządkowe nieruchomości; 3) pominięcie powołanego w zażaleniu dowodu w postaci decyzji Urzędu Skarbowego w S.-K. potwierdzającej adres położenia spadkowej nieruchomości w K. nr [...], na co wskazuje pismo tego urzędu z dnia 10 października 2019 r. będące w posiadaniu organu ewidencyjnego; 4) przyjęcie, że akt własności ziemi z 1973 r. stanowi tytuł własności tylko do nieruchomości położonej w K. nr [...], zaś wnioskodawca nie posiada żadnego dokumentu z którego wynika, że nieruchomość ta stanowi integralną całość z nieruchomością oznaczoną nr [...] bądź jej część, co jest sprzeczne z treścią powołanych dowodów z dokumentów, tj.: dokumentu organu ewidencyjnego z 2013r. na potrzeby postępowania skarbowego, który potwierdza, że spadkowa nieruchomość położona jest pod nr [...] stanowiąc integralną całość; decyzji Urzędu Skarbowego w S.-K. potwierdzającej adres spadkowej nieruchomości; decyzji ŚWINGiK z dnia 21 listopada 2002 r.; wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; projektu scalenia zatwierdzonego decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia 24 grudnia 1979 r. dla działek nr [...], [...] i [...]; 5) utrzymanie w mocy niezgodnego z prawem zapisu w rejestrze ewidencji gruntów, ujawniającego dwa różne dokumenty własności dla nieruchomości położonej w K. nr [...], opisując ją w różnych jednostkach rejestrowych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o rozpatrzenie jego skargi, w uzasadnieniu której przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2021 r. skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do złożenia dowodu z dokumentu sporządzonego w 2013 r. na potrzeby postępowania skarbowego w sprawie nabycia w drodze spadku prawa własności nieruchomości położonej w K. pod numerem 8 i 9, a odpowiadającej nieruchomości opisanej w akcie własności ziemi z dnia 20 grudnia 1973 r. Skarżący wniósł również o zobowiązanie Urzędu Skarbowego w S.-K. do złożenia decyzji ustalającej wysokość podatku od nabytego prawa własności w drodze spadku od ww. nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Z uwagi na fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, a Sąd orzekał w oparciu o przedstawione akta sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie narusza ono prawa. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.02.2012r., sygn. akt II SA/Kr [...], wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r., sygn. akt II SA/Ol [...], wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.08.2014r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza więc badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., przeważa stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Natomiast w każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale je kontynuować i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK [...], z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK [...], z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK [...], z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK [...]). W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 25 listopada 2020 r. wniósł o aktualizację stanu prawnego nieruchomości położonej w K. 9 gmina B., ujawnionej w rejestrze gruntów, w związku z treścią protokołu dziedziczenia stanowiącego integralną część aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 sierpnia 2013 r., Rep. A nr [...]. Zdaniem wnioskodawcy z protokołu dziedziczenia wynika, że spadek zgodnie z oświadczeniami spadkobierców stanowi nieruchomość objęta aktem własności ziemi z dnia 20 grudnia 1973 r. nr [...], który - według wnioskodawcy - odpowiada obecnie nieruchomości położonej w K. oznaczonej nr [...] Odmawiając wszczęcia postępowania w tej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony, gdyż nie jest jedną z osób wymienionych w przepisach art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 p.g.i.k. Z analizy treści aktu poświadczenia dziedziczenia, na który powołuje się skarżący wynika bowiem, że dokument ten dotyczy nabycia spadku po W. K. s. W. i wśród spadkobierców nie wymienia wnioskodawcy. Zdaniem organów, z aktu tego nie wynika zatem, aby na jego podstawie skarżący nabył spadek. Akt ten nie obejmuje bowiem działki nr [...] położonej w K. 9. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że skarżący jest spadkobiercą W. K. oraz że nieruchomość położona w K. oznaczona nr [...] stanowi integralną całość. Ocena prawna organów obu instancji jest prawidłowa i wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa. Kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej miało ustalenie, kto jest uprawniony do wszczęcia, na wniosek, postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie niniejszej organy zasadnie odwołały się do przepisów p.g.i.k. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, postępowanie w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte na wniosek tylko oznaczonego kręgu osób. Legitymację taką posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Stanowisko to wynika wprost z treści art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 p.g.i.k. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie jest on źródłem interesu prawnego strony, bowiem interes ten musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mają, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wyłącznie podmioty wskazane w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z powyższym, skoro naruszenie art. 28 k.p.a można wywieść tylko łącznie z określoną regulacją zawartą w przepisach prawa materialnego, to uwzględnienie skargi musiałoby wynikać z ustalenia, że doszło do uchybienia przepisom ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak już wskazano na wstępie, wniosek skarżącego o aktualizację ewidencji gruntów dotyczył "aktualizacji stanu prawnego nieruchomości położonej w K. 9 gm. B.". Jak prawidłowo wykazały organy obu instancji, z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 23 sierpnia 2013 r. Repertorium A nr [...], nie wynika, aby nieruchomość wskazana we wniosku była objęta tym aktem. Co istotne, akt poświadczenia dziedziczenie, na który powołuje się skarżący, nie potwierdza nabycia przez skarżącego spadku po W. K.. W świetle art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. skarżący nie jest zatem osobą legitymowaną do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Dodać również należy, że stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja ewidencji gruntów i budynków następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Taka treść tego przepisu oznacza, że wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków wymaga należytego udokumentowania. Analiza akt sprawy niniejszej pozwala stwierdzić, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu stanowiącego podstawę do wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Jak już wskazano wyżej, protokół dziedziczenia i akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 sierpnia 2013 r. nie potwierdzają nabycia przez skarżącego spadku po W. K.. Z kolei wskazywany przez skarżącego akt własności ziemi z 20 grudnia 1973 r. stanowi tytuł własności dla W. i Z. małżonków K.. Co zaś się tyczy dokumentów wskazywanych przez skarżącego we wniosku, zażaleniu (k-I- 2, [...] akt adm.) oraz piśmie procesowym z dnia 15 maja 2021 r. (k. 25 akt sądowych) wyjaśnić należy, że dokumenty wydane przez organ ewidencyjny na potrzeby postepowania skarbowego nie są dokumentami stanowiącymi podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Odmawiając wszczęcia postępowania organ - wbrew zarzutom skargi - nie miał także obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustosunkowywania się do merytorycznych zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Dopiero ustalenie, że wnioskodawca posiada interes prawny do wszczęcia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek rozpoznania sprawy co do istoty. W sprawie niniejszej organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie posiada interesu prawnego, co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia. Końcowo wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Przepisy p.g.i.k. oraz rozporządzenia ustawy nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.