II SAB/Rz 26/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 4 stycznia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 26/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P.D. jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy P.D., działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – zwana dalej "ustawą"), wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej policjantki A.K. poprzez przesłanie po anonimizacji następujących dokumentów: 1. życiorysu, 2. kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, 3. informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4. kopii mianowania na policjanta, 5. kopii oświadczenia majątkowego, 6. kopii aktualnych badań psychiatrycznych. Skarżący zawnioskował o przesłanie ww. informacji drogą elektroniczną na wskazany adres email. Komendant Miejski Policji w [...], pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. poinformował, że żądane dokumenty (z wyłączeniem oświadczenia majątkowego) zawierają treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Dokumenty te mimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby nie dotyczą bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej i nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy. W tym zakresie organ uznał, że zasadna jest odmowa ich udostępnienia, gdyż nie spełniają kryterium informacji publicznej. Odnośnie udostępnienia kopii oświadczenia majątkowego organ poinformował, że kompleksowe regulacje w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a zatem nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W art. 62 ust. 5 ustawy o Policji wskazano, że informacje zwarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant, który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie z zastrzeżeniem ust. 7. Tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. W dniu 10 lutego 2021 r. P.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Zarzucił, że składając wniosek zwrócił się o udostępnienie skanów wnioskowanych dokumentów i przesłanie ich na podany adres poczty elektronicznej. Tymczasem organ odpowiedział pismem i przesłał go listem poleconym, który skarżący odebrał [...] lutego 2021 r. Od złożenia wniosku do odbioru odpowiedzi minął prawie miesiąc. Powyższe w ocenie skarżącego powoduje, że organ nie dotrzymał ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi i przesłanie jej na podany adres e-mailowy w terminie 14 dni. Organ wprawdzie odpowiedział pismem, lecz nie na adres poczty elektronicznej i nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Skarżący podkreślił, że odmowa udzielenia informacji musi być wydana w formie decyzji – art. 16 ust. 1 ustawy, na którą przysługuje zażalenie. Brak wydania decyzji stanowi naruszenie ustawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że dane, których domagał się skarżący nie stanowią informacji publicznej, zatem wydanie decyzji odmownej w takim przypadku nie ma uzasadnienia prawnego. Odpowiedź organu mieściła się w ramach działania i w granicach przepisów prawa, a zarzut bezczynności i odmowy udzielenia informacji publicznej są nieuprawnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność oznacza stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący zarzuca Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p.", która reguluje tryb udostępniania informacji, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Nie ulega wątpliwości Sądu, że zakres żądania skarżącego wyznaczony został treścią jego wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r., obejmującego 6 punktów dotyczących osoby A.K. - funkcjonariusza Policji . Bezsporne jest też, że wniosek ten został nadany drogą elektroniczną, a wnioskodawca zastrzegł taki sam sposób udzielenia zanonimizowanych informacji. Z akt sprawy wynika też, że w dniu [...] stycznia 2021 r. do skarżącego zostało skierowane pismo Komendanta, w którym w zakresie punktów 1-4 i 6 wskazał on, że żądane informacje stanowią dokumenty prywatne, nie będące informacją publiczną, a zatem zasadna jest odmowa ich udostępnienia, natomiast w zakresie oświadczenia majątkowego funkcjonariuszki A.K. – podlega ono reżimowi ustawy o Policji i jest objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", jako że funkcjonariuszka ta nie jest osobą pełniącą funkcje organów Policji. W ocenie Sądu stanowisko organu stwierdzające, że żądane dokumenty są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej nie jest słuszne. Niewątpliwie policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne i co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.. Pojęcie "dokumentu urzędowego" zdefiniowane zostało natomiast w art. 6 ust. 2 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 115 § 13 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty, z uwagi na szerokie określenie zakresu pojęć w pkt 4-6., a funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2019 r., I OSK 4342/18). W powołanym wyroku wyrażono również pogląd, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizacją funkcji publicznej zajmują się podmioty publiczne, czy też niepubliczne. Konsekwencją takiego rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz wykonywanych zadań publicznych, a także związku żądanej informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną z pełnieniem tej funkcji jest uznanie, że informacje na temat posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, stanowią informację publiczną. Zasadniczo więc (z wyjątkiem oświadczenia majątkowego) żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji zawierających życiorys funkcjonariusza, kopię jego dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii aktu mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych obejmowało informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Jednocześnie jednak mogą istnieć ograniczenia w udostępnieniu takiej informacji , np. z uwagi na sferę prywatności osoby funkcjonariusza. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, natomiast podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wówczas organ, uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich wyżej mowa, odmawia udostępnienia takiej informacji, jednakże stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p., ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie do dnia wniesienia skargi żądanej informacji (w żądanej formie) nie udostępniono, nie została też wydana wspomniana wyżej decyzja, co oznacza pozostawanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] w bezczynności Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo. Miał przy tym na uwadze stosunkowo nieduże przekroczenie terminu załatwienia sprawy (termin mijał [...].01., skargę złożono [...].02.), a także brak uporczywości w pozostawaniu w bezczynności, a tego rodzaju okoliczności – tj. uporczywość oraz długotrwały brak podejmowania jakichkolwiek działań wiąże się powszechnie z bezczynnością rażąco naruszającą prawo. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w z zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i art. 210 § 2 P.p.s.a.