II SAB/Po 48/21

Dnia 9 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. wniesionym w formie elektronicznej, A. M. (zwana dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącą") zwróciła się do Komendanta Policji (zwanego dalej "Komendantem" lub "organem") o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie skanów ofert konkurencyjnych złożonych w postępowaniu na świadczenie usług w zakresie pomocy prawnej ([...]) oraz podanie kwoty przeznaczonej na sfinansowanie ww. zamówienia. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. wnioskodawca ponownie zwróciła się o przesłanie skanu pozostałych ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu oraz protokołu z postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] lutego 2021 r., działając z upoważnienia Komendanta Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Policji poinformowała wnioskodawcę, że informacje, o które zawnioskowała nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, zwanej dalej "u.d.i.p.") z uwagi na to, że postępowanie nr [...] prowadzone było poza zakresem przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych. Powołano się w tym zakresie na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2019 r. sygn. akt. II SAB/Po [...]. Wskazano również, że przedmiotowe postępowanie nie zakończyło się zawarciem umowy z żadnym z oferentów. W piśmie poinformowano również, że na realizację ww. zamówienia Komenda Policji przeznaczyła kwotę [...]zł. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. wnioskodawca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Komendanta wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanych informacji lub wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek Skarżącej w terminie miesiąca; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi wskazano, że informacje o udostępnienie których wnosiła, stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. oraz że opis przedmiotu zamówienia [...] nie zawierał informacji dotyczących wyłączenia jawności składanych ofert, nie zawierał również oświadczenia, które w swej treści zaznaczałoby, że zamawiający nie będzie udzielał informacji na temat składanych ofert. Podmioty decydujące się więc na przystąpienie do przedmiotowego zamówienia, składając oferty, niejako zaakceptowały ich jawność. Nadto Skarżąca wskazała, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] grudnia 2019 r. w sprawie II SAB/Po [...], że w zakresie dysponowania majątkiem publicznym w kwotach jednorazowych, niewymagających stosowania ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, postępowanie takie nie może zostać objęte pełną dyskrecją, gdyż nadal jest ono jawne w zakresie, w jakim stanowią o tym wprost przepisy u.d.i.p. Podkreślono przy tym, że informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W ocenie Skarżącej, organ odmawiając udzielenia wnioskowanych informacji naruszył przepisy art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ponadto, zdaniem Skarżącej, odmowa udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust 1 u.d.i.p. powinna nastąpić w drodze decyzji, gdy tymczasem organ poinformował ją o odmowie w piśmie, niestanowiącym decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie, a odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 16 u.d.i.p., gdyż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem załatwienia sprawy jest poinformowanie wnioskodawcy pismem, o tej okoliczności. Organ dopełnił tego obowiązku w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy inkryminowanej bezczynności Komendanta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] czerwca 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Podkreślenia wymaga legitymacja Skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. W kontrolowanej sprawie Skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p., która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Do postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji bądź umorzenia postępowania (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p.), a nie do całego postępowania w sprawie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Komendanta mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd. Przechodząc do meritum zważyć należy, że Komendant jako organ zespolonej administracji rządowej na obszarze województwa jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Koniecznym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy żądane dokumenty są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a jeżeli tak to czy w związku z tym Komendant pozostaje w bezczynności. Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. W szczególności zarzuciła naruszenie przepisów art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. Komendant twierdził natomiast, że postępowanie, w którym uczestniczyła Skarżąca miało charakter niejawny, powołując się tym samym na tajemnicę organu. Podkreślenia przy tym jednak wymaga, że Sąd w niniejszym postępowaniu dokonuje kontroli jedynie w zakresie zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego. Kwestie związane z możliwością ograniczenia dostępu do żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie miały zatem w niniejszej sprawie znaczenia. W tym miejscu należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Z treści wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. wynika, że Skarżąca domagała się udzielenia informacji dotyczącej tego jaką kwotę Komendant przeznaczył na sfinansowanie postępowania w przedmiocie wyłonienia oferty na świadczenie usług w zakresie pomocy prawnej. Odpowiedzi na powyższe organ udzielił wnioskodawcy w piśmie doręczonym w dniu [...] lutego 2021 r. w formie elektronicznej wskazując jaką kwotę przeznaczono na sfinansowanie ww. zadania. Udzielenie odpowiedzi na powyższe nastąpiło więc przed upływem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której pomimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15, dostępny w CBOSA). Niewątpliwie w ocenie Sądu w składzie orzekającym informacja taka stanowi informację publiczną, co stanowi dane o majątku publicznym tj. dysponowaniu dochodami spółki prawa handlowego, w której pozycję dominującą mają podmioty publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. e w związku z lit. a-c u.d.i.p.). Nie można bowiem uznać, że dysponowanie majątkiem w sytuacji, gdy nie miały zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, a jedynie postępowanie odbyło się w oparciu o wewnętrzne regulacje podobne w swym przebiegu do zamówień publicznych, to postępowanie to powinno zostać objęte pełną dyskrecją. Nadal bowiem mamy do czynienia z jawnym dysponowaniem majątkiem publicznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 97/19, dostępny w CBOSA). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Komendant nie dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi dotyczącej kosztów finansowania przedmiotowego postępowania. Odnośnie natomiast żądania udzielenia informacji w zakresie skanów ofert konkurencyjnych dla Skarżącej, złożonych w przedmiotowym postępowaniu, które zawierałyby wartość złożonych ofert i dane podmiotów ją składających, to informacje te z pewnością nie mają charakteru informacji publicznych, a zatem we wskazanym wyżej zakresie Komendant nie miał obowiązku podejmować jakichkolwiek czynności zgodnie z u.d.i.p. We wskazanym bowiem zakresie żądanie udostępnienia danych dotyczących składanych ofert, wraz z wartością tych ofert, są danymi pochodzącymi z dokumentów od podmiotów prywatnych, które przedstawiają zindywidualizowaną propozycję i warunki świadczenia usług prawnych dla Komendanta. Jednocześnie zważyć należy, że chodzi tutaj o zamówienia realizowane poza przepisami o zamówieniach publicznych, do którego nie mają zastosowania przepisy o jawności ofert. Oferty bowiem złożone w wewnętrznym postępowaniu, które nie zostały ostatecznie wybrane, nie stają się publicznie dostępne w trybie u.d.i.p. Skoro zatem informacja o tym, jakie podmioty złożyły oferty i jakie zaoferowały za nie kwoty, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż nie stanowi informacji publicznej, to nie mogło dojść ani do jej udostępnienia (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) ani do odmowy wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) [ponownie zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 97/19, dostępny w CBOSA). Zasadnie zatem organ poinformował Skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., iż pozostałe żądane przez nią informacje w zakresie skanów ofert konkurencyjnych złożonych w przedmiotowym postępowaniu, nie stanowią informacji publicznej, co uczynił w ustawowym terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p. W tym zakresie zatem również Komendant nie pozostawał w bezczynności. Reasumując, Komendant udzielił informacji publicznej na wniosek Skarżącej w zakresie pytania dotyczącego kwoty przeznaczonej na realizację zamówienia w terminie 14-dniowym, odmówił natomiast także w ww. terminie udostępnienia skanów ofert konkurencyjnych, co nie stanowiło informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że Komendant dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono żadnej podstawy do uznania, że Komendant pozostawał w bezczynności. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.