IV SA/Po 324/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. S. sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2020r., znak [...] Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 roku ([...]) Dyrektor Z. D. M., działający w imieniu Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1945) oraz art. 106 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. 2018r., poz. 2096) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowo-usługowymi i garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], parkingiem przewidzianym na dz. nr [...] ark. [...] obr. P., położonych w P. w rejonie ulicy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wskazał, iż nie może uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak bezpiecznego i zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa dostępu do dróg publicznych. Organ podniósł, iż nie jest możliwa bezpośrednia obsługa terenu inwestycji z ul. [...], albowiem stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drogach klasy [...], którą stanowi ul. [...], należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zdaniem organu I instancji realizacja planowanej inwestycji, która będzie generowała nowy duży ruch kołowy musi być poprzedzona budową nowego układu drogowego w rejonie inwestycji obejmującego wykonanie na działkach nr [...] i [...] nowego odcinka ul. [...] wraz ze zjazdami i infrastrukturą. Zdaniem organu tylko realizacja nowego układu drogowego - drogi niższej klasy zapewni bezpieczną obsługę komunikacyjną. Postanowienia w zakresie nowego układu drogowego zdaniem organu I instancji winny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji (w tym lokalizacja i liczba zjazdów oraz zakres niezbędnej budowy/przebudowy układu drogowego). Zażalenie od powyższego postanowienia złożyła spółka W. I. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez ad B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i jego zmianę poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora. W zażaleniu podniesiono, iż teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do ul. [...], dlatego włączenie się do ruchu tej ulicy nie wymaga wybudowania odrębnego wjazdu/zjazdu. Teren położony jest przy ul. [...] i posiada do niej bezpośredni dostęp. Ul. [...] włącza się do ul. [...] dwoma istniejącymi zjazdami oraz w ul. [...] istniejącym zjazdem. Każdy ze zjazdów stanowi także wjazd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2020 roku na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Z. D. M., działającego w imieniu Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stosownie do przepisu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Powyższe uzgodnienie dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Uzgodnienie wydane w takim trybie więc wiąże organ decydujący w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może bowiem przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po dokonaniu tych uzgodnień przez organ decydujący. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje dany, konkretny projekt decyzji. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie główne musi przygotować projekt rozstrzygnięcia, podjęcie którego musi uzgodnić z organem współdziałającym. Organ uzgadniający dokonuje więc oceny konkretnego, przesłanego mu do zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po takiej ocenie organ może taki projekt uzgodnić bądź odmówić uzgodnienia. Zakres inwestycji, jej przedmiot jak i charakter wskazuje natomiast organ prowadzący prostowanie główne - organ sporządzający projekt decyzji po warunkach zabudowy. Organ uzgadniający nie ma uprawnień do modyfikacji, zmiany lub ustalenia innego charakteru inwestycji, aniżeli dokonane to zostało w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy, wbrew twierdzeniom Skarżącej nie wynika, aby teren inwestycji działki nr [...], nr [...] i dz. nr [...] posiadał bezpośredni dostęp do ul. [...] - dostęp do tej ulicy odbywa się poprzez działkę nr [...]. Zaś działka nr [...] wchodząca w skład terenu inwestycji graniczy bezpośrednio z ul. [...]. W konsekwencji kwestia możliwości skomunikowania terenu inwestycji z ul. [...] i włączenie do tej drogi ruchu spowodowanego realizacją planowanej inwestycji mogła podlegać ocenie organu I instancji a rozstrzygające znaczenie w tym kontekście mają względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 470 ze zm.) - zwanej dalej "u.d.p." - zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie, o którym mowa wyżej w myśl § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 124) zapewnia zjazd z drogi. Ponadto do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu ich ochrony, przez którą należy rozumieć podejmowanie działań mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Równocześnie w myśl art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Z powyższych przepisów wynika, że dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Jest rzeczą oczywistą, iż konfrontując ze sobą ogólny interes społeczny wynikający z troski o właściwe zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ochronę życia i zdrowia wszystkich uczestników tego ruchu z interesem strony, należy przyznać prymat interesowi społecznemu. Ochrona zdrowia i życia wszystkich uczestników ruchu drogowego leży w interesie społecznym, jest więc szczególnym obowiązkiem organu dbałość o nie stwarzanie zagrożeń na drogach przez tworzenie nowych zjazdów. Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka W. I. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez ad B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła sprzeczność ustaleń SKO z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że działka [...] jest objęta planowaną inwestycją. Spółka argumentowała, że zaskarżone postanowienie oparte jest na błędnej przesłance, mianowicie, że teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do ul [...] i obejmuje także działkę [...]. Tymczasem, teren inwestycji nie obejmuje działki [...]. To błędne założenie organu II instancji legło u podstaw przyjęcia, że teren objęty wnioskiem ma przez nią dostęp do ul. [...]. Tymczasem teren objęty wnioskiem do ulicy [...] nie przylega, zatem włączenie się do ruchu tej ulicy publicznej nie wymaga wybudowania odrębnego wjazdu/zjazdu. Teren położny jest przy ul. [...], tj. działce [...], która jest utwardzona i obecnie w części wykorzystywana jako parking samochodowy. Podobnie jak w zażaleniu skarżąca podniosła, że ulica [...] włącza się do ulicy [...] dwoma istniejącymi zjazdami oraz w ulicę [...] istniejącym zjazdem. Każdy ze zjazdów stanowi także wjazd. Należało zatem dokonać uzgodnienia zgodnego z wnioskiem inwestora, albowiem teren posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przez powszechnie dostępną część ulicy [...] - w takim zakresie, jaki jest niezbędny do obsługi komunikacyjnej planowanego budynku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, z innych jednak przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie, inna czynność) jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293, dalej "u.p.z.p.") oraz art. 106 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie powinno budzić wątpliwości, że właściwym do wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w u.p.z.p. jest ten sam organ administracji publicznej - Prezydent Miasta P.. W takim przypadku uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. było niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie - współdziałania różnych - organów. Należało w związku z tym uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 106 k.p.a. Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p.), a w myśl art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Zatem, skoro z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, to może powstać sytuacja (i taka właśnie powstała w rozpoznawanej sprawie), że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. Tryb ten nie dotyczy również, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu. Przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia Z. D. M. obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych, to nadal prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miast na prawach powiatu. Ta jednostka nie może być zatem traktowana jako odrębny organ, lecz jest jednostką, przy pomocy której Prezydent Miasta P. wykonuje swoje obowiązki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 05 października 2017r., sygn. akt II SA/Łd 487/17, i przywołane tam orzecznictwo; dostępne CBOSA). W takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia w formie odrębnego postanowienia, albowiem ten sam organ musiałby dokonywać wspomnianego uzgodnienia sam ze sobą. Występuje więc w takim przypadku confusio. Wobec tego, przepis art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przypadku, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 106 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Wobec tego stanowisko (opinia) jednostki organizacyjnej, przy pomocy której zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wykonuje swoje zadania (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) w sprawie "uzgodnienia wewnętrznego" projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie może być uznane za postanowienie uzgadniające w rozumieniu art. 106 k.p.a. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 111/11, i przywołane tam orzecznictwo; wyr. WSA w Poznaniu z 27 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 704/13 i przywołane tam orzecznictwo; dostępne CBOSA). Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie, tj. Prezydent Miasta P. błędnie wystąpił o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. projektu decyzji o warunkach zabudowy do (swojego własnego) Z. D. M., czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i merytorycznie rozpoznało zażalenie od powyższego postanowienia Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2020r. Stanowisko organów administracji w niniejszej sprawie uznać należy za niezgodne z wykładnią art. 106 k.p.a. i Sąd podzielając wyrażone powyżej poglądy sądów administracyjnych uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 106 k.p.a. w zw. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a także z naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem nie można mówić o istnieniu obowiązku uzgodnienia decyzji w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie główne i organ uzgadniający to ten sam organ. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżone postanowienia wydane zostały bez podstawy prawnej, co skutkowało koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie był umocowany do merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi. Zagadnienie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej inwestycji winno znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w wyroku. Wobec braku wniosku o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych, Sąd w świetle art. 210 § 1 zd. 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. nie orzekł o tych kosztach. Sąd sprawę rozpoznał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.